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对人大代表“权利”与“权力”的几点思考
编辑: 孙洁 来源: 中国人大网 2009-04-28 09:54

  “权利”与“权力”在西方国家可能没有太大的讨论价值,因为他们主张人权至上,人们的“权利”意识很强,一般而言“权利”也能够得到较好的保障,而“权力”则主要用于管理国家,强调其服务性,服务公民、服务社会、服务于“权利”,没有明显的强势地位。但就我们国家现实的状况而言,虽然民主化进程得到了快速推进,人民群众的民主意识和“权利”意识越来越强,保障人民民主“权利”的法律越来越健全,但是由于受几千年封建专制统治的影响,“权力”在实践中的位置还远远高于“权利”,人们热衷于“权力”,以拥有“权力”为荣。而且不可否认,在实际生活中,“权力”可以给其拥有者带来好处。笔者就人大代表的“权利”与“权力”问题谈几点认识。

  一、“权利”与“权力”的含义和区别

  (一) “权利”与“权力”的含义

  “权利”与“权力”是现代法治社会的两个轴心。“权利”是指由国家法律认可或确认,并加以保护的,人们享有的自由和利益。在民主社会中,人们普遍认为人人生而平等,有很多不可剥夺的“权利”,如言论自由、宗教信仰自由、集会自由、受法律平等保护等等。而关于什么是“权力”,目前还没有准确的、大家普遍认可的定义。有的人认为,“权力”是身份、地位的象征,是用来管人、下命令的。有的人认为,“权力”是一种力量,借助这种力量可以或可能产生某种特定的预期局面和结果。有人认为,“权力”是特定管理主体组织管理对象在实现组织既定目标的过程中对管理对象理念、行为的影响力和控制力,管理主体可以是个人,也可以是集团。还有的人认为,“权力”就像是人类的思想不能与生命分割一样,是与管理者不可分割的。如果一个管理者获得的只是职位,而没有“权力”,就只能是一种象征,只是表现了职责范围内的支配力量,却没有强制力量。反过来说,没有管理者也就没有了“权力”。因此,只有当”权力”与管理相结合的时候,当支配力量与强制力量共同发生作用的时候,我们才能感受到“权力”的存在和“权力”的力量。笔者认为,“权力”是公民将自己的一部分“权利”通过法定的程序授予社会管理者而形成的,是由大家认可的特定机关、组织和个人行使的,用来管理社会、维持秩序、实现既定目标的强制力和支配力。在专制社会,“权力”拥有者鼓吹“权力”天授,与生俱来。在民主社会,人们普遍认同“权力”在民。

  (二)“权利”与“权力”的区别

  “权利”存在于广大公民之中,公民出让其拥有的部分“权利”,汇总起来通过法定程序形成“权力”;“权力”由法律来确定,是凝结在法律中的人民“权利”。同时,“权利”与“权力”又有明显的区别。从法律层面上分析,笔者认为主要的有以下几个方面:

  1.两者的来源不同

  在现代社会里,法律意义上的“权利”(right),是基于人的出生而存在的。法国1789年《人权宣言》第一条就写明:在“权利”方面,人们生来是而且始终是自由平等的。1776年《美利坚独立宣言》中也有类似的表述,我们认为这些真理是不言而喻的:人人生而平等,他们都从他们的“造物主”那边被赋予了某些不可转让的权利,其中包括生命权、自由权和追求幸福的“权利”。而现代社会里,法律意义上的“权力”(power),是基于人民的授权而存在的,没有人民的授权就没有“权力”的存在。美国宪法首先在前言中说明,合众国人民制定宪法。接着通过宪法第一条第一款、第二条第一款、第三条第一款分别将立法权、行政权、司法权赋予国会、总统和法院。在我们国家,《中华人民共和国宪法》第二条也规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”

  2.两者的性质不同

  “权利”是相对于个人、法人、部分人群而言,是私法上的概念,一般体现私人利益,是依法可以行使的权能和享受的利益,其范围非常广泛,其推定规则为只要法律未明确禁止的,皆可视为是公民的“权利”。如政治权利、经济权利、民事权利等等。“权利”虽然由公民个人享有,但必须以不侵犯他人的“权利”为限。“权力”则是公法上的概念,是相对于统治者、公共机构和社会组织而言的,是法律授予的、具有强制力的一种势能,一般体现公共利益,一定要由法律来配置,赋予具体的、特定的职责范围来约束和确定,其范围具有严格的特定性,其推定规则为凡法律未明确授权的,皆不可为。也就是说,行使“权力”,如无明确法律条文为依据,即视为越权。如立法权、司法权、行政权等。“权力”虽然是由特定的机关、组织和个人行使,但“权力”为人民所有,必须为公众服务,维护公众的利益。

  3.两者与法律“义务”的关系不同

  “权利”与义务是相对应的概念,两者相互依存。某人有“权利”,必有他人尽相对应的义务,否则“权利”就无从实现;相反有人尽了义务,必有他人享受到“权利”。“权利”属于公民、法人自由处分的范畴,“权利”具有平等性和普遍性,“权利”的实现方式,无严格的限制要求,既可依法行使,也可以转让和放弃,转让和放弃“权利”具有合法性,即法律上允许“权利”主体放弃“权利”。但与之相反,因义务是他人享受合法“权利”的前提,因此放弃义务必将侵犯他人“权利”,所以法律上不允许义务主体放弃义务。而“权力”与义务则是统一的概念,即“权力”同时也是义务。“权力”是政治上的强制力量和职责范围内的支配力量,与一定的职责和义务密切联系,“权力”由法律授予特定的主体行使,并由国家强制力来保障,既不能转让也不能随意放弃,否则属于违法。例如,政府管理社会,既是政府的“权力”,也是政府的责任和义务,因为责任和义务是不可放弃的,所以如果政府不尽管理社会的责任和义务,不作为,即属违法行为,应追究其渎职等相应的法律责任。

  4.两者的影响不同

  “权力”因为具有强制性或者支配性,一旦动用“权力”,必然会左右别人的意志,控制别人的行为。“权力”只有通过执行才能体现出来,否则便是大权旁落或者“权力”缺位。如果说“权力”是外向的,那么“权利”则是内向的。“权力”是支配他人的力量,而“权利”则是保护法律主体自身的工具。“权利”一切从自身出发,没有非分之想,不会强他人所难,只是依法获取或者依法维护自己应该得到的一份权益,不存在对他人的强制或支配。“权力”的大小因岗位和职级的不同而不同,而不同的”权力”在行使过程中所产生的影响也会有所不同。

  二、人大代表的职权符合“权力”特征

  人大代表的职务是法定的,与这种职务相对应的职权和责任也是明确的。由于我们普遍的民主意识和代表意识还不够强,因此在多数人的眼中,代表职务与领导职务和行政职务相比不值一提,在法律法规和有关文件中基本上都是讲代表“权利”,而很少讲代表“权力”。但是,如果按照“权利”和“权力”的含义和区别进行深入的分析,我们可以明确地说,人大代表不仅拥有与其他公民一样的“权利”,如生命权、平等权、选举权和被选举权、言论自由、宗教信仰自由等等,还拥有普通公民没有的“权利”,如发言和表决不受法律追究,非经许可不受逮捕或者刑事审判等。同时,人大代表作为一种职务,也应当具有与履行职务相适应的“权力”。人大代表在行使职权、履行职责时产生的强制力,就是法律赋予人大代表的“权力”。

  人大代表的“权力”可以分为两种:一种是由人大代表集体行使的职权。主要是通过出席本级人民代表大会会议和进行集体表决行使职权。实际上,人大的立法权、监督权、人事任免权、重大问题决定权都必须通过集体行权的方式才能产生法律效力,才能体现“权力”机关的作用。但是,应当明确这种“权力”效力是通过代表个体行使职权来实现的。另一种是人大代表个体或部分行使的职权。根据代表法的规定,笔者认为主要包括八个方面:一是人大代表提出建议、批评和意见的职权;二是审议的职权;三是询问的职权;四是进行视察的职权;五是约见本级或者下级有关国家机关负责人的职权;六是列席有关会议的职权;七是参加特定问题的调查委员会的权;八是听取人民群众的意见,协助本级人民政府推行工作的职权。代表法规定的人大代表的这些职权,直观地看,都是人大代表的“权利”,但是如果深入地分析,都具有“权力”的特征,主要体现在四个方面:

  一是人大代表的职权来源于人民的授权。人大代表的职权并非与生俱来,不是每个公民都有“权利”行使人大代表的职权。人大代表必须经由严格的选举程序产生,当选之后才被人民赋予行使人大代表职权的资格。如果选民对于人大代表的履职情况不满意,也可依据法律提起罢免,免去不称职的代表的代表资格。也就是说,没有了人民的授权,人大代表履行职权也就无从谈起。总之,人大代表是一种职务,而且是由人民授权产生的国家公职。

  二是人大代表的职权体现的是公共利益。人大代表行使代表职权,都不是基于自身的利益,而是基于公共利益,究其本质是一种公共“权力”,与个人利益无直接关联。如人大代表对“一府两院”的报告表决,是纯粹的公共“权力”,而非个体“权利”。再如,人大代表选举国家公职人员,不是因为被选举人可以给人大代表自身带来利益或好处,而是因为被选举人可以给社会及广大选民带来利益。再如,某位公职人员的滥用“权力”行为,可能并没有触及某位人大代表自身的权益,但该代表有权提出批评、建议,甚至依法提起质询或罢免程序。

  三是人大代表的职权本身既是“权力”也是义务。人大代表经由选民选举产生后,不能擅自放弃其职权。选民有选举人大代表的“权利”,也有罢免人大代表的“权利”。如人大代表长期无故不履职,选民有权予以罢免。虽然目前鉴于我国法律的不完善,对于人大代表不积极履行职责的情形没有强制性的追究法律责任的规定,但它是具有法律和民意的基础的。目前许多地方人大正在进行有益的尝试,例如:有的地方人大规定,一届之内人大代表未提出一个议案或建议的,不得当选下届人大代表。还有的地方人大规定,连续三次不参加常委会会议的取消常委会委员资格。

  四是人大代表的职权具有强制性、支配性。人大代表依法做出的决定具有强制性和支配性。人大代表可以通过“一府两院”的报告,也可以不予通过。人大代表可以选举某人担任国家公职,也可以使其落选,或予以罢免。人大代表可以行使监督权,相对方不能拒绝。人大代表提出的批评、建议,具有法律上的强制力,不能等同于普通公民的批评建议。行政机关或司法机关必须予以处理或答复,否则应视为不作为的违法行为。

  根据这些特征,可以明确地说,人大代表不仅有“权利”,同时也有“权力”。或者说人大代表的“权利”也是“权力”。

  三、人大代表的“权力”应得到重视和尊重

  既然我们可以肯定人大代表这个职务也具有相应的“权力”,那么这种”权力”就应当得到重视和尊重。但是,从当前社会生活的实际来看,对人大代表的“权利”谈得过多,而对人大代表的“权力”基本是避而不谈,或者说是尊重不够。笔者认为主要有四个原因:

  一是人大的行权原则。人大是“权力”机关,法律规定赋予人大的“权力”很大,但是人大是集体行使职权,集体有决定权,个人无决定权,不明确代表的“权力”,是为了避免集体行权原则受到影响。

  二是“权利”具有两重性。有的人认为“权利”包含“权力”,“权利”就是“权力”和利益,“权力”对应法律规定的职权、职责,“权利”则对应的是利益。保障人大代表的“权利”,不仅保障了他应有的“权力”,也保障了他的权益或利益,用模糊的概念代替了“权利”与“权力”本质含义和内在区别。

  三是有“怕”的心理。怕不能协调一致的工作,怕影响工作效率。人大代表的“权力”,或者说的职权,是法律明确规定的,人大代表的职权不与其具体的工作岗位相联系,同一级人大代表的法定职权基本相同,因而不容易引起重视;而在行政上,法律只规定了各级人民政府的职权并明确政府工作实行首长负责制,同时规定,人民政府可以根据实际设立工作部门,而没有规定政府组成人员及其部门领导人员的“权力”,其“权力”是通过有关法规、机构设置和职责分工来确定的,每个工作人员的职权都与具体的工作岗位相联系,职权范围各不相同,行政对象很容易感受到。如果法律确定的人大代表的职权被充分认识并得到有效行使,再加上有法律的强制力作保证,将会对政府及其部门产生强有力的监督和制约,会减弱行政机关的决定权和支配力,这是“怕”的心理产生的原因。

  四是人大代表本身“权力”意识不强。虽然法律规定了人大代表的职权,但是由于这些职权所拥有的“权力”是由集体来行使的,而且在行使之前,还会通过各种形式灌输组织的意图,代表往往感到个人的意见微不足道,特别是直接选举产生的人大代表这样的认识更加明显。因此,人大代表对自己所拥有的“权力”并不十分珍视,用“权利”来表述目前人大代表的履职状况可能更切合实际。

  充分发挥各级人民代表大会和人大代表的作用,加快推进社会主义民主建设,必须在保障人大代表“权利”的同时,更加重视和尊重人大代表的“权力”。具体讲,应做到四点:

  第一,人大代表自身要有“权力”意识。中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人大代表是国家权力机关——人民代表大会的组成人员,人民行使国家权力、管理国家事务,是通过民主选举各级人大代表,组成各级人民代表大会来实现的。人民将其行使国家权力、管理国家事务的权利交给了由他选举产生的人大代表,这种“权利”汇集起来就是“权力”,这是人民赋予的、法律赋予的。人大代表应当充分认识自身的地位和作用,正确把握自己的“权利”与“权力”,勇于承担责任,认真行使职权。要保持与选民和选举单位的密切联系,认真听取他们的意见和呼声,积极反映他们的意愿和要求,代表他们行使好国家“权力”,管理好国家事务。要积极参加代表大会会议和闭会期间的代表活动,在审议议案和报告中积极发表意见、反映民意,积极提出高水平的议案和建议、批评、意见,努力为推动经济社会发展做出贡献。要认真遵守宪法和法律,人民代表大会虽然是国家权力机关,也必须在宪法和法律的范围内活动,人大代表作为国家权力机关的组成人员也必须明确自己的“权力”界定,依法履行职责。一句话,人大代表不能做“挂名代表”和“名誉代表”,不能辜负人民的重托。

  第二,各级人大常委会要为代表行使“权力”提供支持和保障。人大常委会是人民代表大会的常设机构,也是为代表履行职责提供服务和保障的机构。中央[2005]9号文件的主要内容之一,就是加强代表工作、充分发挥代表作用,并明确提出人大常委会要为人大代表依法履行职责和行使权力提供服务保障。主要措施有四项:一是保障代表的知情权。向代表提供多方面的信息,扩大代表对常委会活动的参与,让代表知情知政、了解情况、了解民意、了解全局,保证代表依法履职,正确行使“权力”。二是改进代表议案和建议工作,明确代表提出议案和建议的范围和提出程序、建立健全议案和建议办理工作的责任制、规范和改进办理程序、加强办理过程中与代表的沟通、提高办理质量。三是规范代表在闭会期间的活动。以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式,按照中央[2005]9号文件的规定,开展视察、调研和持证视察等活动,要把执行代表职务与个人的职业活动严格区别开来。四是为代表活动提供经费和时间等必要的条件和保障。

  第三,党委和“一府两院”要切实尊重代表的“权力”。人大代表特别是基层人大代表行使职权、发挥作用,最主要的还是体现在决定权和监督权。而需要决定的事项,主动权往往掌握在党委和政府那里,监督的对象也主要是“一府两院”。人大的“权力”、代表的“权力”能否得到正确有效的行使,很大程度上取决于党委;监督是否有效,很大程度上取决于“一府两院”。党处于绝对的领导地位,“一府两院”是强势机关,如果说目前人大的作用发挥得不到位,人大代表的作用还不突出,不能说与我们现行的工作体制无关,或者说我们还没有找到加强党的领导与发挥人大作用的最佳结合点,还没有找到实施监督与接受监督交汇点。人大的作用得不到很好的发挥,代表的作用也就无从谈起。因此,随着民主进程的推进,党应当加快探索领导人大工作的步伐,以便在宪法和法律规定的范围内,逐步实现人大在最大程度上发挥职能作用。“一府两院”也能按照法律的规定自觉接受人大及其常委会的监督,积极采纳人大及其常委会和人大代表提出的工作建议,特别是要积极主动地办理好人大代表提出的议案和建议、批评、意见。因为,提出议案和建议、批评、意见,是人大代表最主要、最明确的“权力”,而认真办理代表议案、建议,是“一府两院”尊重人大代表“权力”的最集中体现。

  第四,选民和选举单位要加强对人大代表的监督。人大代表来自于人民,都是由人民选举产生(不管是直接选举还是间接选举),人大代表的“权力”来自于人民,服务于人民,人大代表履行职责,行使职权的情况必须接受选民和选举单位的监督,进一步说,就是要接受人民群众的监督。人民群众应当增强授权意识,人大代表的“权力”是人民通过国家法律授予的,人大代表的履职行为,就是代表人民行使国家权力,人民群众有权了解或知晓“权力”行使的情况。从另一方面说,人大代表应当知道自己的“权力”是怎么来的,应当如何行使。在履职过程中,应当主动联系选民、向选民述职,让选民了解自己的履职情况,自觉接受选民的监督和评议。不能正确表达民意、不依法履行职责的代表,应当主动辞去代表职务,选民(选举单位)也可以罢免其代表资格,以此来增强人大代表的“权力”意识。

  (作者:杨毅 金圣海 北京市昌平区人大常委会)

  

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