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立法:助“朝阳产业”升腾
——《江西省旅游条例》立法后记
编辑: 孙洁 来源: 江西人大新闻网 2009-08-12 17:45

  “智者乐水,仁者乐山。”随着生活水平的提高,旅游已成为人们生活中不可或缺的需求。统计数据表明,2008年我省接待旅游总人数8102.89万人次,比上年增长15.59%,旅游总收入559.38亿元,比上年增长19.05%,约相当于全省GDP的8.6%。旅游直接就业40万人,间接就业200万人。旅游业增长的速度明显高于全省GDP的增长速度。旅游业对江西国民经济和社会发展的贡献不断增大,对促进城乡建设和民生改善的作用明显提高。

  据有关专家推算,我省旅游资源在全国排名前10位。按照国家旅游资源标准的分类,江西拥有八大类155种中的153种。其中,红色旅游资源堪称全国之首:井冈山—中国革命的摇篮;南昌—人民军队的摇篮;瑞金—人民共和国的摇篮;安源—中国工人运动的摇篮。得天独厚的旅游资源,让江西的旅游业大有可为。然而,作为一个旅游资源大省,江西并未成为旅游产业大省。我省旅游业的发展规模和水平,与发达的旅游省份相比,还存在较大的差距。

  为了做大做强旅游产业,今年省委省政府提出,要围绕“红色摇篮•绿色家园•观光度假休闲旅游胜地”的总体定位,全力打造“中国红色旅游首选地、国际生态旅游必选地、世界观光度假休闲旅游胜地”三大品牌,力争用4年左右的时间,把旅游产业培育成为全省国民经济和社会发展的重要支柱产业。到2012年,使江西真正成为红色旅游强省、生态旅游名省、旅游产业大省。

  面对我省旅游业发展的新态势、新要求,江西的旅游资源优势如何才能有效地转化为经济优势?在旅游业的发展中政府、市场和企业应如何定位?旅游经营者、旅游者的权力和义务应如何规范?旅游业在振兴中如何实现可持续的发展,让江西的青山常在、绿水长流……围绕着一系列的问题,江西拉开了旅游立法的序幕。

  2009年5月,省人大、省政府启动立法程序,助“朝阳产业”升腾。

  省人大新闻网首次就地方性法规案征集意见

  5月下旬,省十一届人大常委会第十次会议对省政府提请的《江西省旅游条例(草案)》(以下简称草案)进行了第一次审议。

  6月3日,江西人大新闻网(www.jxrd.gov.cn)《立法聚焦》栏目发布信息:现将《江西省旅游条例(草案)》及其说明公布,向社会公开征集意见。欢迎社会各界人士直接登录江西人大新闻网提出意见……

  就单个地方性法规案公开征集意见,在省人大新闻网上尚属首次。消息发布后,我们在网友的留言中触摸到了最本色的声音,最不加雕饰的意见:

  ◆设立旅游发展专项资金——好!

  ◆各地搞联票,是典型的强行兜售。

  ◆江西是个很美的地方,但宣传的力度不够大,我觉得旅游局可以加强宣传力度,进一步促进省经济发展。

  ◆条例中那个处罚金额是怎么算出来的?还是,随便想的一个数字?

  ◆第55条是对强行出售联票的旅游景区和景点的处罚条款,既然强行出售了联票,怎么会“没有违法所得”呢?因此,该条中“没有违法所得处2000元以上1万元以下的罚款”根本没有必要写上。

  ……

  对网友的意见,立法工作者进行了认真的分析和梳理,并在有关会议上进行了汇报。部分网友的意见得到了采纳。我们期盼,今后网络民意的声音更加响亮。

  立法中聚焦的几个问题

  条例在制定过程中,有些问题,出现了大相径庭的意见。取舍间,矛盾在争议中碰撞出了共识。

  -旅游业发展:是“政府主导”,还是“政府引导”?

  条例第三条规定:“发展旅游业应当遵循政府引导、规划先行、市场运作、企业经营、突出特色、可持续发展的原则……”

  基层调研中,有人建议将“政府引导”修改为“政府主导”。其理由是:有些旅游景区景点由企业经营后,产生了可观的经济效益,但获益的是企业,政府和当地百姓获利较少。这种利益分配与权属性质不相称。因为企业获益的基础——旅游资源的所有权大多是国有的,旅游景区景点的收入中很大一部分属于资源收入,所以政府在利益分配中应成为受益主体。同时,企业拥有经营权后,旅游资源的保护和管理似乎出现了“以企代政”的局面,政府及其相关部门在一定程度上丧失了话语权。因此,旅游业在发展中应始终遵循政府主导的原则。

  虽然,“政府主导”和“政府引导”仅一字之差,但含义却迥然不同。对此,立法工作者几经商讨,多数人认为,旅游产业的发展要遵循“市场运作”的原则,就必然是市场发挥主导作用,政府进行引导。基层反映的情况,主要是旅游资源的保护和管理中,政府行政职能缺位造成的。最后,条例的立法原则仍规定为“政府引导、规划先行、市场运作……”同时,在第四条增加了县级以上人民政府应当“加强对旅游资源的管理”的内容。

  -旅游发展专项资金:是遍撒胡椒面,还是四两拨千斤?

  条例第十六条规定:“县级以上人民政府根据旅游发展需要,可以设立旅游发展专项资金。旅游发展专项资金主要用于旅游规划编制、旅游整体形象宣传、旅游人才培训等。”

  草案修改中,有一种意见认为旅游发展专项资金的使用范围过窄,建议将其扩大为:“主要用于旅游规划编制、旅游整体形象宣传、旅游人才培训、旅游安全设施建设、旅游资源保护以及非营利性旅游项目的开发”。另一种意见认为,旅游发展专项资金应当抓重点,集中使用。“旅游资源保护”的范围太宽泛,且各种旅游资源都有相应的资源保护专项资金。同时,“非营利性旅游项目”概念模糊,较难界定。若扩大旅游专项资金的使用范围,必然会出现杯水车薪的情况,无法发挥其应有的作用。

  据了解:旅游发展专项资金,是省政府今年新增的一项完全由财政拨款的预算项目。2009年-2012年,省财政将每年安排旅游发展专项资金3000万元,主要用于旅游宣传促销。今年,省旅游专项资金绝大部分用在了旅游宣传方面。省委宣传部和省旅游局联合制定了一个全省旅游宣传工作的方案。同时,拟在中央电视台一套、二套、三套、四套和新闻频道联合推广江西旅游整体形象。

  旅游发展专项资金,作为一项政府导向性的投入,受制于我省财政收入的状况。为了将有限的资金用在刀刃上,使其真正起到四两拨千斤的作用,条例对草案规定的旅游专项资金使用范围未作扩展。

  -景区景点经营权的流转:是约束限制,还是静观其变?

  草案第十九条规定:“旅游景区景点的经营权可以通过招标、拍卖等形式,依法有偿出让或者租赁。法律、法规另有规定的,从其规定。”

  该条内容,数位省人大常委会委员和部分基层同志均提出了质疑:“是否有国家的上位法依据……景点,特别是核心或珍稀景点,不能轻易给私人老板经营,应由政府牢牢掌握。”“要尽量与上位法相吻合,加强对景区、景点核心资源的保护。”“对旅游资源哪些是要保护的,哪些是可以开放经营的要进一步明确。”“经营权拍卖的问题要斟酌,因为旅游经营者考虑得更多的是经济利益,不利于旅游资源的长远保护。”“建议要尽量减少经营点,确需必要的才允许存在。”

  据此,曾在草案的基础上将该条修改后,分两款规定:“国家级风景名胜区的经营权不得进行整体性出让或者租赁。其他旅游景区景点的经营权和国家级风景名胜区内的部分景点经营权,经设区的市人民政府审核并报省人民政府有关行政主管部门批准后,可以依法出让或者租赁。法律、法规另有规定的,从其规定。”“依托国家自然资源、文化资源兴建的旅游景区景点经营权的出让或者租赁,应当采取招标、拍卖的方式。”

  然而,对上述修改,争议仍不绝于耳,各方意见相持不下,无法形成共识。“国家级风景名胜区不得进行整体性出让或者租赁,但部分景点经营权经批准就可以,会不会出现将整体进行分解后部分出让或者租赁的现象?”“其他旅游景区景点经营权,都必须经批准才能出让或者租赁。是不是限制过严?对于“农家乐”等私人投资的景区景点,新增一项行政许可,不利于旅游业的发展。”

  经核查,法律、行政法规关于景区景点经营权的规定并不多。自2002年起,国家及其相关部门在有关文件、会议上多次禁止经营权的流转,但主要限于“国家级风景名胜区”。

  现实情况又是怎样的呢?全国各地景区景点经营权的流转具有一定的普遍性。其中,有成功的范例,也有失败的教训。经营权流转后,有的上市景区公司在景区的资源保护、开发治理等方面都位于全国前列,实现了资源保护与旅游开发的互动双赢;有的则开发不当,破坏了景区生态环境,造成了资源无法修复的后果。立法工作者在省内外调研中了解到,有的文物保护单位依法将流转给企业的经营权收回后,又面临资金短缺、无法有效地保护文物资源的难题。

  在条例表决通过前,省人大法制委在审议结果报告中阐明:近年来,随着我省旅游业的快速发展,旅游景区景点的经营形式愈加多样化,且情况各异。目前,国家法律、行政法规对旅游景区景点经营权的流转,未作明确的规定。地方性法规对此作出规定的时机尚不成熟。最终,条例删除了关于景区景点经营权流转的规定。

  -旅游社先行赔偿:是主观臆断,还是切实可行?

  条例第四十四条第三款规定:“旅游者在旅行社安排或者约定的购物场所购买到假、冒、伪、劣商品以及失效、变质商品需要购物场所退换的,旅行社有义务协助旅游者退换;造成损害的,旅游者有权要求旅行社先行赔偿;旅行社赔偿后,可以向旅游购物场所追偿。”

  站在旅游者的角度,该条的规定赢得了叫好声一片。但审议中,有的委员提出,旅行社先行赔偿有上位法的依据吗?这样规定,会不会引起此类诉讼激增?实践中,这样规定好操作吗?旅行社先行赔偿后,会不会较难向购物场所追偿?将索赔难的风险转嫁给旅行社,会不会危及旅行社的发展?

  省外调研时,立法工作者专门就此问题进行了求教。有的省,从2006年起就已有相似的规定。据介绍,从立法效果来看,省外有关部门在收到旅游者此类投诉后,旅行社均能采取积极的态度,与旅游者自行协商解决纠纷。通过诉讼解决此类纠纷的情况,较少存在。由于旅行社与购物场所一般都保持着长期的业务往来,所以在索赔中比旅游者要易依法维权。在解决纠纷的时间上,境内游能在短时间内获赔,境外游相对耗时较长。省外立法的积极效应,使条例最终保留了旅行社先行赔偿的规定。这一规定,必将有利于保护处于弱势地位的旅游者的合法权益。

  2009年7月31日省十一届人大常委会第十一次会议上,《江西省旅游条例》在众多期盼中,以高票获得了通过,并将于今年9月1日起实施。

  法的生命力在于实施,“朝阳产业”的升腾,需要我们江西人共识共为! (供稿:省人大常委会法工委  黄河 雷明霞)

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