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加强领导 精心组织
李锐:认真做好我省地方性法规清理工作
——在江西省地方性法规清理工作会议上的讲话
编辑: 孙洁     来源: 法工委      2010-04-15 16:48

(2010年2月25日)

省人大法制委副主任委员、常委会法工委主任 李 锐

同志们:

  这次全省地方性法规清理工作十分重要,常委会主任会议专门进行研究,通过了法规清理工作方案,对做好这项工作提出了明确要求。今天,省人大常委会党组副书记、副主任蒋如铭同志百忙之中亲临会议,并就如何做好我省地方性法规清理工作作了重要讲话。蒋主任的讲话,具有很强的针对性、指导性,希望大家认真学习、深刻领会,在工作中贯彻落实好。下面,我受省人大法制委、常委会法工委的委托,就做好这次地方性法规清理工作提几点具体意见:

  一、认真学习,准确把握地方性法规清理的具体要求

  做好地方性法规清理工作,解决地方性法规中存在的明显与经济社会发展不适应、与上位法规定不一致、以及法规规定之间明显不协调的突出问题,是保证国家社会主义法制统一和确保2010年形成中国特色社会主义法律体系的必然要求。这项工作政治性、专业性、法律性非常强,参加此次法规清理工作的同志,一定要认真学习、准确把握、深刻领会好法规清理的要求和蒋主任重要讲话精神。为了使这次法规清理工作落到实处,确保质量,要做到三个明确:

  (一)要明确法规清理的范围和标准

  根据全国人大常委会法工委关于做好地方性法规清理工作的要求和我省的实际,这次法规清理的范围是:省人大及其常委会制定的现行有效的地方性法规及法规性的决定决议。清理的重点是,上个世纪90年代以前制定且没有作过系统修改的法规。法规内容上,主要是与经济社会发展,特别是与社会主义市场经济要求明显不适应的法规规定和与宪法、法律、行政法规规定不一致,以及地方性法规规定之间明显不协调,地方性法规操作性不强,需要也有条件加以细化的规定。为了使各单位在法规清理过程中准确把握法规清理的标准,突出重点,我就工作方案提出的法规清理的四类重点问题作进一步说明:

  1.法规规定与宪法、法律和行政法规不一致的问题

  地方立法必须始终坚持社会主义法制统一原则,制定的地方性法规与上位法的规定和基本精神相一致,做到不抵触。改革开放以来,全国人大及其常委会几次修改宪法,并制定和修改了一大批法律。在这种形势下,我省原来制定的地方性法规就有可能出现与宪法、法律和行政法规不一致的情况,具体存在以下几个方面的问题:一是上位法已作修改,地方性法规未作相应的修改的。这类问题,主要有以下情形:①实施性法规所依据的上位法已修改,但法规却未作及时修改的。比如,1992年制定的《江西省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》,其上位法《中华人民共和国城市规划法》已被2007年通过的《中华人民共和国城乡规划法》所废止。因此,该办法也应当相应地进行修改。②创制性的法规颁布实施后,国家出台了法律、行政法规,但地方性法规未作废止或修改。比如,我省于1998年制定,2001年修改的《江西省城市居住小区物业管理条例》,国家于2003年和2007年相继出台了物业管理条例和物权法等调整物业管理关系的法律和行政法规,但该条例未作废止或修改。③法规条文中援引的法律、行政法规名称或者条文序号已经发生变化而未作修改的。比如,我们很多现行有效的法规中对违反治安管理行为的处罚规定,都是依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定设定的,而该条例早在2005年被全国人大常委会通过的《中华人民共和国治安管理处罚法》所废止,这就出现了援引法律名称和条文序号不对应的情况。二是限制公民、法人和其他组织合法权利,或者不适当增加公民、法人和其他组织义务的。上位法对公民、法人和其他组织的义务已经作明确规定,或者明确由法律、行政法规规定的,地方性法规不能增加义务性的规定。在法规清理过程中,如果发现地方性法规增加了相对人义务的,应当予以修改或者废止。三是主要规范事项已经发生重大变化或者已经消失的。有些法规是上世纪八、九十年代制定的,法规条文的具体表述与经济社会发展的新情况、新任务和新要求明显不一致,甚至有的法规所针对的问题已经发生了重大变化或者消失,实际上已不再适用的。针对此类问题,在清理过程发现了,应当予以修改或废止。比如,1997年制定的《江西省公路规费征收管理条例》所涉及的公路养路费,随着燃油税改革已经取消了,那么条例中的有关规定也应当作相应地修改或者废止。四是法规中设定的行政许可不合法、不合理的。主要存在三种情形:①法规所设定的行政许可不符合行政许可法的规定,或者所依据的上位法已经被废止、修改,但我省未作相应废止或修改的;②法规中创设的行政许可,已经不利于维护公共利益和社会秩序,不利于促进经济社会协调发展的;③设定的行政许可没有明确许可条件或时限,需要作出补充完善的。五是法规的处罚性规定的设置不符合法定的权限、范围、条件和程序,或者法规的处罚性规定随着经济社会形势的发展已经不利于维护公民、法人和其他组织的合法权利的。

  2.法规规定已经明显不适应经济社会发展需要的问题

  改革开放30年来,我省共制定、修改和批准地方性法规400多件,现行有效的法规200余件,这些法规的制定,保证了全省经济、政治、文化和社会的各个方面都有法可依。其中有部分法规是在计划经济时期制定的,这些法规虽然为当时我省经济社会发展提供了有力的法制保障,但随着经济社会的不断发展,社会经济体制的重大变革,那些在计划经济条件下制定的法规,有些内容已经明显不能适应社会主义市场经济的发展要求。此前,我省虽然开展过几次法规清理工作,但有些法规或法规规定仍然存在与社会主义市场经济发展不相适应的问题:一是不符合社会主义市场经济的基本原则。在法规清理过程中,要对法规或者法规规定是否存在违反主体平等、公平竞争、市场统一的社会主义市场经济基本原则进行认真查对,发现存在限制非公有制经济发展、设置行政壁垒、地方保护主义、排斥外地产品和服务;存在限制企业法定权利、不适当增加企业法定义务;存在行政垄断等内容的,要予以修改或者废止。二是不适应经济发展方式转变和经济转型升级的要求。当前,国家提出了推进经济转型升级,加大自主创新力度,不断优化产业升级,突出节能减排战略。在法规清理审查过程中,要注意审查工业生产、知识产权、科技创新、规划、建设、土地利用、经济技术开发区、环境保护等方面的法规,是否存在与充分发挥企业自主创新主体作用、推动集约型发展,以及加强资源综合利用、保护生态环境、发展循环经济等要求不相适应的内容。三是与新出台的重大改革决策不相适应。近些年来,国家在深化经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革,以及加强社会建设和生态文明建设等方面出台了一系列改革决策,省委、省政府也相应出台了一系列改革决策。在法规清理过程中,要认真做好查阅、对照工作,消除法规中与之不相适应的内容。四是不适应行政管理体制改革要求,不符合政府职能定位,或者监督管理职责已调整,监督管理方式已改变的。国家提出要按照建设服务型政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求深化行政管理体制改革,加快推进政企分开、政资分开、政府与市场中介组织分开,把不该由政府管理的事项转移出去,把该由政府管理的事项切实管好,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体提供服务和创造良好发展环境上来。在法规清理过程中,要认真审查法规是否存在与上述改革要求不相符合的内容,特别要注意法规是否符合行政审批制度改革和投资体制改革的要求。例如,2007年国务院发布了关于第四批取消和调整行政审批项目的决定,要以此为依据,认真对照审查相关法规。政府机构发生变动后,法规设定的行政主管部门和实施行政许可、行政处罚的主体也要作相应变动。法规所规定的监督管理职责已经调整、监督方式已经改变的,法规上也要作相应的修改。

  3.地方性法规规定之间明显不协调的问题

  地方性法规除了必须保持与上位法的一致外,还必须做到相互之间协调一致,这是法律体系保持统一的内在要求。在法规清理过程中,我们要特别注意以下几点:一是对同一事项法规作出新的规定后,其他法规的相关规定应当作出相应修改,以保持协调一致。二是先制定的法规部分规定已被后来制定的法规取代,但后来制定的法规没有作出衔接性规定的,执行中可能引起理解上的歧义。这类问题主要是审查法规之间对同一事项的执法主体、实体规范和程序规范是否一致,特别是对于同一违法行为的法律责任规定是否衔接,以消除因立法引起的执法困难。

  4.地方性法规操作性不强,需要也有条件加以细化的问题

  增强法规的可操作性,是提高地方立法质量,确保法规正确贯彻实施的重要因素。目前,我省现行有效的地方性法规中有一些法规的部分条款规定较为原则,操作性不强,实施起来法律效果不佳。一是一些法规制定时受客观条件限制,只作了原则性的规定,难以操作,但随着形势的发展和有关条件的改变,已经可以对这些条款进行细化的。二是一些法规虽然作了禁止性规定,但未规定相应的法律责任,需要也可以作出规定的。

  另外,各部门和单位在清理工作中如发现还有其他问题或者疑问的,可以一并梳理和研究,提出清理意见或及时向法规清理工作办公室反映。

  (二)要明确法规清理工作的时间和步骤

  法规清理工作计划用一年左右的时间完成,分四个阶段进行。

  第一,工作部署阶段。制定法规清理工作方案,召开法规清理工作会议,全面部署法规清理工作,抽调人员组成法规清理工作办公室,这些工作必须在2月底之前完成。今天召开的这个会议,就是对法规清理工作进行全面部署,标志着我省地方性法规清理工作的正式启动。

  第二,法规清理阶段。对我省地方性法规进行全面梳理,查找法规中存在的问题,是做好清理工作的前提和基础。这项工作做得如何,直接关系到整个法规清理工作的质量。因此,负责法规清理工作的有关单位和部门要根据法规清理工作方案的要求,确定本单位、本部门的清理范围和工作任务,抽调专门人员,对法规进行全面梳理,查找存在的问题并进行认真研究。对本单位、本部门的整个清理工作,要认真总结,提交清理工作报告,对清理的每一件法规,要认真填写好法规清理情况登记表。在填表时,各有关单位要认真按照填表要求填写,尤其是对需要修改或废止的条款及内容和修改或废止的依据及理由要填写详细。对属于省政府职责范围内的法规,有关单位将清理工作报告及登记表于3月20日前送省政府法制办,由省政府法制办提出审查意见。其他不属于省政府职责范围的法规,请有关单位将清理工作报告及登记表于3月20日前送对口的省人大有关专门委员会、常委会工作机构,并由他们提出审查意见。请省政府法制办在收到有关单位送来的法规清理工作报告及登记表后,组织人员,认真研究,并提出审查意见,于4月10日前送法规清理工作办公室,由法规清理工作办公室分送省人大有关专门委员会和常委会工作机构审查。省人大有关专门委员会、常委会工作机构要按照各自的职责分工,认真做好对相关法规清理意见的审查工作,就被清理的地方性法规是否需要修改或者废止提出初步处理意见,并于4月30日前将审查意见连同法规清理工作报告及登记表送法规清理工作办公室汇总。这个阶段是做好法规清理工作的最重要的环节和阶段,从现在起到4月底只有两个月的时间,时间紧、任务重,希望各有关单位高度重视这项工作,务必在规定的时间内完成。在这里需要特别说明,一是各单位法规清理工作完成后,要认真撰写法规清理工作报告,报告应当载明清理工作的整体情况,取得的成果,存在的疑问、分歧和困难,提出的意见和建议等。连同法规清理情况登记表一并送省人大有关专门委员会和常委会工作机构或省政府法制办审查;二是省政府法制办要在20天左右的时间内,完成对属于省政府职责范围内的140多件法规的清理审查,并提出相关审查意见,应该说是任务繁重、难度较大,但这个环节是至关重要的,可以为省人大各专门委员会、常委会各工作机构进一步做好审查工作打下良好的基础,也有利于提高整个清理工作的质量和效率。因此,希望省政府法制办给予支持,并切实做好相关工作。

  为便于各单位开展法规清理工作,我们给大家配发了一个光盘,里面有国家法律、行政法规的最新数据及去年全国人大常委会关于修改部分法律的决定,请大家查对。

  第三,法规集中审查阶段。法规清理工作办公室成员将分成5个审查小组,集中半个月左右时间,对各方面提出的问题和处理意见进行汇总、整理、分析,并根据实际需要召开座谈会、论证会,进行调查研究,同有关方面沟通协商,在充分研究论证的基础上,于5月20日前提出审查意见。5月31日前,法工委会议对各小组的审查意见进行审核,提出审核意见,送法制委会议审议。经过法制委会议统一审议后提出审议意见,于6月30日前形成法规清理工作报告。

  第四,分类处理阶段。对法规中存在的问题,根据不同情况,区分轻重缓急,按照予以废止、宣布失效、进行修改、作出解释、督促制定配套规章、纳入立法计划或者立法规划项目库等方式,提出分类处理建议,报主任会议审定。经主任会议审定后,在10月31日前,将需要一揽子修改的地方性法规和需要废止的地方性法规提请省人大常委会会议审议。12月31日前将我省法规清理工作情况上报全国人大常委会法工委。

  按照全国人大常委会法工委关于做好地方性法规清理工作的部署,较大的市制定的地方性法规也在此次清理范围之内。根据省人大常委会主任会议精神,南昌市的法规清理工作在省人大常委会的指导下,由南昌市人大常委会具体组织实施。南昌市人大常委会要按照省人大常委会关于清理地方性法规的工作方案要求和今天会议的统一部署,结合本市实际,认真制定工作方案,积极开展清理工作,确保按时完成。在清理过程中,要加强与法规清理办公室的联系沟通,及时了解省人大常委会法规清理工作的进展情况,做好省、市法规清理的衔接工作,确保与省人大常委会的法规清理工作同步,并于10月底前将本市法规清理工作情况报省人大常委会。在清理过程中遇到疑难复杂问题时,可以向法规清理办公室反映。

  (三)要明确法规清理工作的方式方法

  改革开放以来,我省先后多次对地方性法规进行集中清理。这次法规清理工作,是对现行有效的地方性法规进行的全面清理,面广、量大、要求高。清理方式、处理方法、要求结果都与以往的清理大不相同,因此,在法规清理工作中,要正确掌握好清理的方式方法。一是要摸清底数。负责法规实施的各有关单位要按照工作职能范围,对属于本部门执行的现行有效的地方性法规进行全面梳理,认真查找法规存在的问题,摸清基本情况。只有做好了这一基础性工作,才能更好地完成整个清理工作任务,达到预期的效果。二是要逐条梳理,细心排查,不遗漏任何条文款项。对于拿不准的疑难问题,也应当一并提出,专门研究,不放过、不遗漏。三是要明确重点。按照方案确定的重点问题,有针对性的查找现行法规中存在的明显不适应、不协调的问题,解决法规中的“硬伤”。各有关单位要从我省经济社会发展大局出发,从整个法律体系的统一性出发,研究有关问题,提出清理意见和建议。四是要提高处理意见的质量。为保证清理工作质量,各有关部门、单位提出的清理意见应当经过本部门和本单位领导集体研究,并按照法规清理方案和法规清理情况登记表的说明要求填报,特别是有关数据、修改或废止的依据等必须确保准确无误,并按规定时间报送。

  二、精心组织,认真做好法规清理工作

  各有关单位要高度重视、加强领导、精心组织,严格按照省人大常委会的统一部署,把法规清理工作纳入本单位近期工作的重要议事日程,确保法规清理工作积极稳妥地推进并取得实效。

  (一)领导要高度重视,确保把法规清理工作落到实处。刚才,蒋主任就加强对法规清理工作的领导提出了要求。从具体操作层面上来说,我们要从以下几个方面加以贯彻落实:一是要落实人员。负责法规清理的各有关单位主要负责人是本单位法规清理工作的第一责任人,同时要确定一名分管领导具体抓,落实相关责任处室和人员,并确定一名联络员,负责本单位法规清理的联系沟通工作。二是要明确任务。方案已经明确了各个阶段的工作内容和时间要求,希望省人大各专门委员会、常委会各工作机构和负责法规实施的有关单位和部门,加强学习,深入研究与地方性法规相关的法律、行政法规和国家大政方针,掌握清理的重点和要求,本着实事求是的工作态度,严格按照清理工作要求进行审查,客观、公正地对法规中存在的不适应、不一致、不协调的问题,进行充分论证,按时报送梳理出的问题和初步处理意见。三是要提供良好的保障。此次法规清理工作范围广,任务重,清理工作很辛苦,各有关单位要切实保障法规清理工作人员的工作条件,在人力、物力、财力和时间等方面予以支持,为法规清理工作提供良好的保障。

  (二)要抽调精干力量,确保法规清理工作质量。开展法规清理工作是落实依法治国、依法行政,建设法治政府的客观要求,负责法规清理的各有关单位要从法规处和相关业务处室抽调业务精通、作风过硬、责任心强的工作人员参加法规清理工作。设立了法规处的厅(局),可以由法规处负责具体清理工作。法规清理任务重的相关单位,还可以吸收综合处室的人员参加,负责做好综合协调工作。

  (三)要集中时间、集中精力,确保法规清理工作顺利进行。这次清理涉及我省现行有效的法规154件,法规性决议、决定30件,涉及省人大各专门委员会、常委会各工作机构,省军区、省检察院、45个政府部门和5个社会团体。涉及的单位部门多、任务重。因此,各有关单位要在为实现江西科学发展、进位赶超、绿色崛起的宏伟蓝图奋发进取的同时,把这次的法规清理列为今年上半年的一项重要工作来抓紧抓好,做好统筹安排,尽量避免各项工作任务在时间和人员上的矛盾,切实保障法规清理工作人员能集中时间、集中精力做好法规清理工作。要严格按照工作方案确定的步骤和时间节点做好清理工作,不拖延、不敷衍、不打折扣,确保按要求按阶段完成清理任务。

  三、明确责任,正确处理好法规清理工作中的有关问题

  此次法规清理工作是在省人大常委会主任会议的领导下,按照谁起草谁清理、谁清理谁负责的原则,由省人大法制委、常委会法工委牵头,各责任单位按照分工,有步骤地进行。在清理工作过程中,要正确把握和妥善处理好以下几个方面的问题:

  (一)要妥善处理好与国家法律、行政法规的衔接问题。全国人大常委会刚刚对现行有效的法律进行了一次全面清理,有些法律的修改和废止工作还在进行中,而国务院的行政法规目前还没有进行清理。因此,在清理过程中要正确处理好与国家法律、行政法规的衔接问题。为了使法规清理工作更有针对性,对国家法律或行政法规尚未修改的,希望各厅(局)在把握好不抵触原则的基础上,积极加强与上级部门的联系,掌握有关法律、行政法规的修改动向,做好与国家法律、行政法规的衔接。

  (二)要妥善处理好法规与法规之间规定不一致、部门与部门之间职能交叉问题。对同一事项,不同法规规定不一致的,原则上应当按照后法优于前法的原则进行处理。如果认为后法规定存在缺陷,不宜完全按照后法规定进行统一的,应当对后法提出修改意见,作为清理意见的内容之一,按照清理工作程序进行审查和处理。对由于法规的规定导致实施中多个部门职能交叉的问题,首先由各厅(局)提出自己的处理意见和建议,然后商请省政府法制办牵头做好沟通协调工作,共同研究并提出具体处理意见。

  (三)要妥善处理好政府机构改革职能调整所涉及的法规的衔接问题。去年,省政府完成了机构改革,撤并了一些职能部门,并对部分职能部门进行了职责调整。在法规清理过程中,涉及政府部门职能变动导致法规原设定的行政主管部门主体发生改变,或者所规定的监督管理职责、监督方式发生改变的,以省政府机构改革后的“三定”方案为准,由现在主要负责实施此项工作的部门清理,并正确处理好法规中与之不适应的内容。

  (四)要妥善处理好法规一揽子修改和统筹修改的问题。所谓“一揽子修改”,即包裹立法,是指为了达到一个整体的立法目的,立法机关在一个法律性文件中对散布在多个法律内的有关规定一次性地作出“打包”修改。法规清理集中审查完成后,要根据不同情况,区分轻重缓急对被清理的法规分类进行处理:一是提出的问题已列入立法计划或立法规划项目库的,按照立法计划,在制定或修改法规时一并研究。二是有条件及时进行修改或者宣布废止的,采取一揽子解决的办法建议进行修改或者宣布废止(如个别早期制定的法规,实际已不再适用的)。三是需要进行立法解释的,建议由立法机关及时进行解释。四是需要制定配套规章以保证法规实施的,督促有关部门尽快制定配套规章。

  (五)要妥善处理好加强对责任单位法规清理工作的指导问题。这次法规清理数量多、涉及面广、难度大,在法规清理过程中肯定会碰到很多需要解决的难题,正因为如此,才设立了法规清理工作办公室。负责法规清理的各有关单位在法规清理过程中如遇到重大疑难问题,可及时与法规清理工作办公室沟通联系。同时,在法规清理过程中,法规清理工作办公室也会经常加强对各相关单位的业务指导和帮助,但不包办、不代替。

  (六)要妥善处理好法规清理工作中的分歧意见。对清理工作中出现的分歧,依照以下原则进行协调处理:1.如果法规是由省政府提请的,争议内容属省政府职权范围事项的,由省政府法制办组织协调,提出处理意见。2.如果法规是由省政府以外的提请机关提请的,由原负责初审的省人大专门委员会或者常委会工作机构组织协调,提出处理意见。争议内容涉及省政府职权范围事项的,应当听取省政府法制办的意见。3.如果省政府法制办、省人大有关专门委员会、常委会有关工作机构意见相互不一致,发生分歧的,由省人大法制委、常委会法工委组织协调,提出处理意见,并提交省人大法制委会议审议。4.对省人大法制委审议过程中出现的重大分歧,应当向常委会主任会议汇报,提出解决方案,由常委会主任会议作出决定。

  同志们,这次地方性法规清理工作时间紧、任务重、要求高,要在不到半年的时间基本完成这些工作,任务艰巨,责任重大。各有关单位一定要充分认识到这次清理工作的艰巨性,认真扎实地做好各阶段的工作,按时保质保量完成我省地方性法规清理工作,为我省经济社会更好更快发展创造良好的法治环境,为实现江西科学发展、进位赶超、绿色崛起做出应有的贡献。

  谢谢大家!

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