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未雨绸缪 扼制旱灾
编辑: 侯洁如     来源: 省人大常委会法工委      2010-09-21 16:35

  ——《江西省抗旱条例》立法简介

  引:《江西省抗旱预案》界定,干旱——是指某持续时段内,自然降水量低于同期多年平均降雨量的情况。旱灾——是指由于降水减少、水工程供水不足引起的用水短缺,并对生活、生产和生态造成危害的事件。

  干旱并不等同于旱灾,干旱并不一定导致旱灾。干旱,没有洪水的汹涌澎湃,没有地震的山崩地裂,但在人们的漠视下,常悄然地演变为旱灾:河道干涸、赤地千里、禾苗枯槁……若居安思危、防微杜渐,不断提高抗御干旱灾害的能力,旱灾何以肆虐。

  “赞成48票,反对0票,弃权0票。”“通过。” 2010年9月17日,江西省第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议上,《江西省抗旱条例》获得出席会议人员的全票通过。这表明,省人大常委会的组成人员一致认可抗旱立法的必要性。但是,从立项到起草,从提请到审议,从调研到修改,这种共识并不是一开始就形成的。

  质疑 江西要抗旱吗?

  江西,地处长江中下游南岸,流域面积10平方公里以上的河流有3771条。五大河流赣江、抚河、信江、修河和饶河,汇入中国最大的淡水湖鄱阳湖后经湖口注入长江,形成了相对独立的水系。江西,位于中国东部湿润森林区、中亚热带常绿阔叶林带,属亚热带季风气候,森林覆盖率60.05%,平均年降雨量约1600毫米,年径流量1565亿立方米。

  雨量充沛、水系发达、绿化率高,江西,有必要抗旱吗?

  2003年,特大干旱;2007年、2009年,局部地区严重干旱。俗话说,“水灾一条线,旱灾一大片”。据悉,仅2009年的严重干旱,江西受灾人口就达547万人,31万人因旱饮水困难,555万亩耕地面积受旱,粮食减产62.78万吨,经济作物损失7.55亿元。山清水秀的江西,同样遭遇水荒。

  由于降水时空分布不均,江西每年7月雨季一结束,气温便急剧上升,伏旱秋旱相连;降水量明显呈现南多北少、东多西少、山区多盆地少的特点。小型水利工程年久失修、维护艰难、灌溉效益衰减;科学、节约用水意识淡薄;资金、劳力投入不足;体制、机制运行不畅等;都严重制约着抗旱工作水平的提高。

  要更加有效地抵抗和防御干旱灾害,减轻干旱灾害造成的损失,必须建立起一种长效机制。因此,立法,不可或缺。

  立法 应对中的转变

  《江西省抗旱条例》分总则、旱灾预防、抗旱减灾、保障措施、法律责任和附则,共六章五十条。应对干旱,条例在转变中求实效。

  ●立法理念——应急向预防转变

  降水时空的分布不均,使江西的干旱具有较强的季节性和地域性。一般,7月至10月为易旱期;地处丘陵地带的赣中为易旱区。同时,由于旱灾不具有性命攸关的急迫性。因此,抗旱工作往往体现出应急性、被动性的特点。

  为了改变这种局面,条例第三条规定“抗旱工作应当坚持以人为本、预防为主、防抗结合和因地制宜、统筹兼顾、局部利益服从全局利益的原则”。在体例结构上,又将“旱灾预防”置于“总则”之后,作为第二章,以凸显预防为主的理念。

  ●问责制度——部门负责向行政首长负责转变

  抗旱是个系统工程,涉及水利、发改、财政、农业、国土、民政、卫生、林业、气象、交通运输、电力、通信等多个部门和单位。人、财、物的整合与调度,相互间的配合与协作,有赖于强有力的组织保障。

  为使抗旱工作高效有序地运行,条例第四条规定“抗旱工作实行各级人民政府行政首长负责制,统一指挥、部门协作、分级负责。”同时,第五条第一款规定“县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构,在上级防汛抗旱指挥机构和本级人民政府的领导下,负责组织、指挥本行政区域内的抗旱工作。”

  ●工作方式——行政推动向依法办事转变

  凭经验、靠指令,是以往推动抗旱工作的主要方式。但是,时间、劳力、资金、物质的大量投入,有时并不能形成合力。为弥补单纯行政抗旱的不足,减少随意性,使抗旱工作更加科学、规范,条例第二章“旱灾预防”重点规范了抗旱规划和抗旱预案的有关内容。

  “规划”先行,是各项工作制度化、法制化的前提。目前,江西不少地方有抗旱预案,但没有编制抗旱规划。因此,条例第九条将编制抗旱规划作为义务性的规定予以了明确。同时,详细地规范了抗旱规划编制的主体、程序、内容和功能等。

  抗旱预案是应对干旱的行动指南,为了进一步规范预案的编制,维护预案的权威性,条例第十八条规定:“县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构应当组织其成员单位编制本行政区域抗旱预案,经上一级人民政府防汛抗旱指挥机构审查同意,报本级人民政府批准后实施。”“经批准的抗旱预案,有关部门和单位必须执行;修改抗旱预案,应当按照原批准程序报原批准机关批准。”

  ●财政投入——必要资金向财政预算转变

  防汛、抗旱,两者虽然相提并论,但是,在财政预算里,两者的地位相去甚远。抗旱经费,在本级财政预算中一般仅安排必要的资金。经费的短缺,严重制约着抗旱工作的正常开展。

  为建立稳定的公共财政投入机制,条例第三十六条第一款和第二款分别规定:“县级以上人民政府应当建立和完善与经济社会发展水平及抗旱减灾要求相适应的资金投入机制,将抗旱经费列入本级财政预算,保障抗旱减灾工作的正常开展。”“发生严重干旱和特大干旱灾害,在抗旱预算不能满足实际需要时,县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构应当根据抗旱工作需要,研究提出增加抗旱应急经费的具体意见,报本级人民政府批准。”

  在具体措施等方面,条例也作出了不少较系统、全面的规范。今年11月1日,《江西省抗旱条例》将正式实施。江西,自此能否遇“干旱”而无“旱灾”,亟待实践的检验。(供稿:雷明霞)

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