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博弈 权衡 取舍
编辑: 孙洁     来源: 省人大常委会法工委      2012-06-25 16:57

——《江西省物业管理条例》立法后记

  “赞成42票,反对0票,弃权1票。”

  “通过。”

  2012年5月25日,省第十一届人大常委会第三十一次会议审议通过了《江西省物业管理条例》。

  从提请到通过,经过三审历时近半年,条例是本届人大常委会第一个召开了立法听证会的法规项目。回首立法过程,近半年来的工作历历在目。

一石激起千层浪

  “小区停车可以不收钱吗?停车位都是计入公摊的,怎么能买卖呢!”

  “物业管理必须要把视频监控系统纳入其中,要建设出入卡口,安装高清抓拍(辅以灯光),要有覆盖道路、主要通道的视频探头…… ”

  “本人系物业管理行业工作者,在目前没有任何制度约束的情况下,物管费收费非常困难。如果能实行‘一卡通’,和水电费、煤气费、电话费等一起交,必将推动整个物业管理行业的健康发展!”

  “业主委员会不是职业行为,是作为民众的代表,是为业主或小区的集体利益来商议、探讨、做决策或者整体维权的一个临时性机构,不是一个长期的职业行为,因此具有公益性,不应谋求经济利益。如果业委会拿报酬开工资的话,它就必然和物业公司站到一起。”

  “被盗后,物管叫你做的第一件事就是报案,只要你报案了他的任务就已完成了,从不谈赔偿和如何加强改进工作……他们最关心的是进出的车辆是否缴费。”

  “物业服务企业如今已经是弱势群体……政府相关部门……应合理考虑物业服务企业的利益,引导物业服务市场形成健康的良性发展势头。”

  ……

  2011年12月,省人大常委会法工委向社会发布《关于公开征求<江西省物业管理条例(修订草案)>意见及其立法听证会议题的通知》后,电话、信函、电子邮件、来人专访纷至沓来。与以往工作相比,此次公开征求意见,主要作了三方面的改进:一是扩大了信息发布的范围。除继续在省人大新闻网上登载公开征求意见的通知外,还向江西日报、原江西广播电台、大江网、江南都市报、江西晨报、新法制报等媒体刊(播)了相关信息。二是完善了征求意见通知的内容。新增加表格形式,对反馈意见的格式和内容提出了明确具体的要求。同时,结合拟召开立法听证会的安排,一并征集立法听证会议题。三是进行了信息电话的回复。对接收意见、建议的电子邮箱设置了自动回复的内容。针对内容不完备、索取相关材料、要求报名参加立法听证会等的邮件和电话,分别作了交流和答复。充分调动了公众参与立法的积极性,收集到的意见和建议质量明显提高,部分建议还附有相关调研报告或者理论文章。

  2012年2月,对外发布了《关于举行<江西省物业管理条例(修订草案)>立法听证会的公告》,明确了听证陈述人根据报名先后顺序,按照不同观点人数对等的原则遴选,限定20人左右。听证会设立旁听席,根据报名先后顺序,旁听人员限定30人以内。

  2012年3月9日,省人大常委会召开《江西省物业管理条例(修订草案)》。省“一报两台”、人民日报江西分社、新华社江西分社等17家媒体进行了集中采访和报道,人民网、中国人大网、凤凰网、新浪网等网站纷纷转载了相关报道。

  2012年3月下旬,省十一届人大常委会第三十次会议期间。“请问这次会议物业条例会通过吗?”

  2012年5月3日,“我想当面向你们反映酒店式公寓的物业管理问题……”

  2012年5月23日晚8点30分左右,省十一届人大常委会第三十一次会议期间。“请问今天的会议通过了物业条例吗?”

  2012年5月29日,“请问刚通过的物业条例,什么时候印发单行本呀?”“会宣传到市里来吗?”

  近半年来,条例的立法过程引起了社会的广泛关注。新闻媒体充分的宣传报道,各界人士和有关单位的积极建言献策,让立法工作者在欣喜之余,也深感一份沉甸甸的责任。

三审权衡万家言

  2011年11月,《江西省物业管理条例(修订草案)》提请省十一届人大常委会第二十八次会议初审;2012年3月,《江西省物业管理条例(修订草案修改稿)》提请省十一届人大常委会第三十次会议二审议;2012年5月,《江西省物业管理条例(修订草案修改二稿)》提请省十一届人大常委会第三十一次会议审议。

  立法过程中,各种意见或建议众说纷纭。条例共七章八十九条,在上位法的基础上作了许多细化和补充,有不少条款可圈可点。笔者现选取三个问题,将有关情况作一概要介绍。

  一、关于法规的调整对象

  对于这个问题,存在三种意见。第一种意见认为,法规案的名称虽为“物业管理条例”,但内容主要是规范住宅物业,对非住宅物业涉及较少。因此,建议将调整对象限定为住宅物业,使规范的内容更具有针对性。此外,商品房、原房改房、还建房、单位集资建房、农民公寓、保障性住房等住宅的物业管理情况千差万别,有待作进一步的规范。第二种意见认为,立法不易,且物业服务是以非住宅物业带动住宅物业发展的。因此,建议补充非住宅物业管理的有关内容。第三种意见认为,调整对象不应按住宅与非住宅的标准来划分,而应按业主是否单一来划分。单一业主的,不需要立法规范,双方能自行协商相关事宜。非单一业主的,才需要立法规范。非住宅中商铺、写字楼等也存在众多业主,需要立法规范。

  《中华人民共和国物权法》第八十一条第一款规定:“业主可以自行管理建筑物及其附属设施,也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理。”国务院《物业管理条例》第二条规定:“本条例所称物业管理,是指业主通过选聘物业服务企业,由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定,对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理,维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。”

  根据上述规定,首先,业主如何管理其建筑物及其附属设施,遵循的是业主自愿的原则。其次,管理方式有三种,即业主自行管理、委托物业服务企业管理、委托其他人管理。

  在立法调研中,萍乡市反映,全市50家物业服务企业的住宅物业项目呈现80%亏损、20%持平的局面;非住宅物业大部分项目都有盈余,呈现出良性发展的局面。宜春市也有同样反映,即非住宅物业项目经营状况良好。

  因此,条例最终定位于:不论是住宅还是非住宅,不论是单一业主还是非单一业主,凡业主自愿选择了物业服务企业进行管理的,即属于条例的调整对象;对业主自行管理或者委托其他人管理的方式则不属于条例的调整对象。对原有住宅小区,条例第七条作出了原则性的规定:“配套设施不齐全、环境质量较差且未实行物业管理的原有住宅小区,由所在地的市、县(区)人民政府区分情况采取措施进行整治改造,逐步实行物业管理。”

  同时,鉴于非住宅物业管理当事人关系简单、一般能自主协商有关事宜,发生物业管理纠纷较少,因此,条例在内容上以规范住宅物业为主,并兼顾非住宅物业。条例第十条第三款规定:“业主人数较少且经全体业主一致同意,决定不成立业主大会的,由业主共同履行业主大会、业主委员会职责。”第四十七条第三款规定:“只有一个业主或者业主人数较少且经全体业主一致同意的,业主可以直接选聘物业服务企业并签订物业服务合同。”

  二、关于物业管理主体之间的关系

  物业管理涉及的主体众多,这些主体之间既有民事关系,又有行政管理关系。要搞好物业管理,必须要理顺各主体之间的关系。

  首先,核心是要解决好业主和物业服务企业的关系。一方面,业主和物业服务企业均应当按照物业服务合同的约定全面履行各自的义务。另一方面,业主的自治意识和自治能力又对物业管理起着决定性的作用。因为,从本质上说,物业管理中业主为主,物业服务企业为从。除单一业主和前期物业管理等情形外,业主又是通过业主大会来选聘物业服务企业,由业主委员会代表业主与物业服务企业签订合同。因此,业主大会和业主委员会的性质和主体资格等问题若能予以明确,将会有力推动物业管理工作的开展。由于业主大会和业主委员会没有独立的财产,不能独立承担相应的法律责任,国家法对此问题没有作出明确的规定。鉴于该问题较为复杂,难以规范,《条例》仅对业主大会和业主委员会的运行机制在程序等方面作了进一步的补充、完善。同时,条例第二十九条规定:“业主大会与业主委员会的活动经费及成员的报酬,从业主共有部分的收益中提取或者由全体业主承担,具体办法和标准由业主大会决定,并报物业所在地的市、县(区)人民政府房地产主管部门、街道办事处、乡镇人民政府备案。”

  其次,如何规范房地产主管部门与乡镇人民政府、街道办事处的职责及其相互关系,也是各方提出意见较多的一个问题。这些主体在物业管理中究竟是“会同”关系、“并列”关系还是“选择”关系?在广泛调研听取意见和专家论证会的基础上,条例将房地产主管部门定位于行政管理和行业管理,将街道办事处、乡镇人民政府定位于综合管理和属地管理,以促进条、块管理的结合,充分发挥两方面的积极性。同时,条例第四条对房地产主管部门的职责作了细化,第六十一条第二款规定:“县级以上人民政府房地产主管部门对物业服务企业资质条件和服务质量考核时,应当听取业主以及物业所在地的街道办事处、乡镇人民政府的意见。”

  三、关于物业服务企业的安全防范义务

  物业服务企业对管理区域内安全问题到底承担怎样的责任,对此,业主和物业服务企业的意见一直针锋相对。业主普遍认为,对物业服务企业安全防范工作作出具体规定,有利于强化其责任,体现权利义务对等的原则。物业服务企业则强调:物业服务企业应当按照合同约定的内容履行安全防范义务;条例所列举的安全防范工作并未穷尽也难以穷尽所有情形;并且,全省大多数住宅为中低档楼盘,不可能对进出物业管理区域内的外来人员和车辆进行登记。物业服务企业所承担的责任应当以过错为原则;业主遭受损失时,责任主体首先应当是侵权人,其次是公安机关,物业服务企业依法承担的仅是协助安全防范的义务,所收取的物业服务费用与上述规定的义务和责任明显不对称。

  由于物业服务企业安全防范义务的问题成了焦点,立法过程中,无论是座谈会、听证会还是专家论证会,立法工作者都将该内容作为重点问题,反复征求意见。

  基层调研时,宜春市中级人法院结合其《物业服务合同司法实务问题研究》的课题报告提出,物业服务合同的性质应采信“服务合同说”的观点,摒弃“保管合同说”的观点。前者认为,物业服务企业负有法定的一般注意义务,即对业主受到的损害承担管理不到位的责任。物业服务企业减轻责任的前提,是已尽到了应尽的管理义务,如确安排有专人巡逻,对于进出小区的车辆均进行了必要的登记和询问等。否则,物业服务企业就必须承担因管理不善而导致业主损害的法律责任。

  省人大常委会会议期间,常委会组成人员在审议中认为,安全防范是物业服务企业的一项基本职能,无论合同签订与否,以及合同约定与否,物业服务企业都应当加强对外来人员和车辆进出的登记和管理,都应当协助做好安全防范工作。

  根据国务院《物业管理条例》第三十六条的规定,经反复修改,条例第五十二条第三款和第四款最终规定:“物业服务企业应当对进出物业管理区域的外来人员和车辆进行登记,并定时对物业管理区域进行巡逻。对物业管理区域内安装的视频监控装置,物业服务企业应当派人监视,并按照国家和本省有关规定保存相关数据。物业管理区域内出入卡口以及电梯、道路、主要通道等的电子探头和抓拍设施,物业服务企业应当定期维护,确保其正常运行。”“物业服务企业未能履行物业服务合同的约定,导致业主人身、财产安全受到损害的,应当依法承担相应的法律责任。”

  今年10月1日,条例将正式实施。条例承载了众多期许,条例中关于新建住宅物业质量保修金制度、物业服务合同和临时管理规约示范文本、物业服务收费政府指导价的公布等各项规定的施行,还有赖于有关规章或者规范性文件的配套。

  我们期盼,条例在实施中能够碰撞出更多智慧的火花,业主能真正当家做主,物业服务企业能尽心竭力地服务,“东家”和“管家”互信互利、和谐相处。(供稿:周雍 雷明霞)

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