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助力代表履职 发挥代表作用
编辑: 孙洁     来源: 省人大常委会法工委      2012-08-13 17:55

——新修订的实施代表法办法六大亮点解读

  二十年前,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》颁布施行,这部法律对于规范和保障人大代表依法行使职权,履行代表义务,发挥代表作用,起到了重要的推动作用。随着社会主义民主政治的不断发展和人民代表大会制度的不断完善, 2010年,代表法迎来了首次“大修”,在此契机下,及时对实施十七年的《江西省实施<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法>办法》进行修订十分必要、意义深远。

  2012年7月26日,省第十一届人大常委会第三十二次会议审议通过了新修订的《江西省实施<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法>办法》。自8月1日起,新修订的实施代表法办法在全省范围内施行。

  新修订的实施代表法办法根据代表法和其他相关法律规定,结合我省实际,对代表的权利和义务、会议期间的工作、闭会期间的活动、代表履职的保障以及对代表的监督等方面的内容进行了补充和细化,在保持原框架结构不变的基础上,条款内容由原来的24条增加到现在的42条,其中不乏原实施代表法办法施行17年来、特别是2005年中央9号文件出台以来,我省各级人大代表工作实践中的积极探索和经验总结,可谓亮点纷呈、操作性强。在此,笔者仅就其中的六大亮点作一粗浅解读。

  亮点一:完善代表小组的相关规定

  代表小组活动是代表在人民代表大会闭会期间活动的基本形式。组织代表小组,有利于活跃、丰富和有效开展代表闭会期间的活动,充分发挥代表作用。代表法第二十一条就县级以上人大代表组成代表小组的原则及其可以参加下级人民代表大会的代表小组活动作出了规定,为了更好地符合我省代表工作实际,满足我省代表工作需要,提高法规的针对性和可操作性,新修订的实施代表法办法第十五条具体细化、补充完善了代表小组的相关规定。这些完善性规定主要体现在三个方面:一是针对部分代表参加闭会期间活动不积极、联系其他代表不主动、甚至从未参加任何一个代表小组活动等现状,规定“代表应当参加由本级人民代表大会组成的一个代表小组”;二是为了逐步提高代表小组活动的计划性,实现代表小组活动的制度化,增强代表小组活动实效,规定“代表小组应当建立活动制度,制定活动计划,选择活动主题和形式”;三是为了确保代表小组活动的定期开展,规定代表小组“每年至少开展两次活动”。

  亮点二:增加闭会期间代表提出议案的规定

  代表提出议案是行使代表职权、履行代表职责、发挥代表作用的重要途径。原实施代表法办法依照代表法,仅规定了代表在人民代表大会会议期间有权提出议案,对代表在闭会期间能否提出议案及其处理程序的内容并未涉及。这次修订过程中,不少市县人大常委会代表工作机构反映,实际中曾出现代表在闭会期间提出议案因缺乏法律依据而难以处理,或是勉强转为代表建议处理而不能让代表满意的情形。尽管此类情形不多,但一旦出现势必影响法规实施的权威性,建议补充相关规定。根据2005年中央9号文件的规定,“为保证代表有充裕时间酝酿、提出议案,除在人民代表大会会议期间提出代表议案外,符合议案基本条件、准备成熟的代表议案,也可以在大会闭会期间提出。”同时考虑到乡镇人民代表大会闭会期间没有常设机构和专职工作人员的实际情况,新修订的实施代表法办法新增第二十三条作出专门规定,其中第一款明确规定人民代表大会闭会期间,提出议案的主体为“县级以上的地方各级人民代表大会代表”,第二款则对闭会期间提出议案的处理程序作出具体规定:“县级以上的地方各级人民代表大会代表在闭会期间提出的议案,由本级人民代表大会常务委员会有关工作机构或者人民代表大会有关专门委员会研究,提出代表议案处理意见。人民代表大会下一次会议举行时,与会议期间提出的代表议案一并处理。”

  亮点三:规范代表言论免责权的范围

  代表言论免责权是人大代表忠实代表人民,自由表达意志,充分行使职权的重要法律保障,对于发挥人大代表的作用具有重要意义。在宪法、地方组织法的相关规定基础上,代表法第三十一条作出概括性规定:“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决,不受法律追究。”如何准确理解代表法的这一规定,进一步规范代表言论免责权的范围,在两次常委会会议审议中,这一问题引起了委员们的热议。委员们普遍认为,赋予代表言论免责权是必须的,但不是绝对的,代表言论免责不等于代表言论不受任何限制,应当在法规中明确代表言论免责权的范围,对代表言论免责权的范围予以规范,有助于消除代表顾虑,更好地保障代表执行代表职务。为此,新修订的实施代表法办法第二十六条明确规定:“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决,在人民代表大会常务委员会会议及其组织的各种会议上的发言,不受法律追究。”

  亮点四:保障代表活动经费和时间

  我国实行的人大代表兼职制度和现行的财政制度决定了国家有义务为代表执行代表职务提供物质上的便利,尤其是要为代表活动经费提供保障,而且这种经费保障要专门通过法律、法规规定来实现。新修订的实施代表法办法第二十九条在代表法规定的“代表的活动经费,应当列入本级财政预算予以保障,专款专用”基础上,补充规定了代表活动经费“随着财政收入的增长逐步增加”。这样规定,既是从我省各级财政拨付代表活动经费的实际出发,也是以免产生可能出现的法规中规定具体增长比例滞后于财政收入实际增长的问题。目前,代表活动经费标准按赣财行〔2010〕92号文件执行,这一新标准是在2006年代表活动经费标准的基础上,根据我省近几年财政收入的增长情况设定的,即省、设区市、县、乡镇四级人大代表的活动经费分别为每人每年不低于3000元、1200元、800元、500元。

  关于保障代表活动时间,在原实施代表法办法中已有规定。经过多年实践,绝大多数代表所在单位都能较好地执行该项规定,保障代表在闭会期间参加代表活动的时间,但个别单位以工作繁忙、经费紧张为由,给代表参加闭会期间活动造成后顾之忧的情形仍然存在,有必要在新修订的实施代表法办法中延续该项规定。同时,鉴于人民代表大会闭会期间代表活动日渐增多,对代表依法履职的要求日渐提高的现状,新修订的实施代表法办法第二十八条第一款在规定“代表在本级人民代表大会闭会期间参加代表活动,代表所在单位必须保证代表活动时间”的基础上,适当延长了原有的代表活动时间规定,即“县级以上代表一般每年不少于十日,乡镇代表一般每年不少于五日”。

  亮点五:建立健全代表履职档案

  人大代表不只是一种荣誉,更是一种国家职务。代表履职情况如何,是选民们普遍关注的问题,如何回应选民的关注,便捷、高效、多角度、深层次地反映代表履职情况,则是近年来各级人大常委会代表工作机构积极探索的方向。实践中,我省各级人大常委会有不同做法。有的制作年度履职情况表发送代表填写,有的将代表履职情况利用媒体公示,有的尝试对没有依法履职的代表作出约束性规定,等等。其中,较为成熟且易被推广的做法首推建立代表履职档案,调研中,不少市县人大常委会建议,将建立代表履职档案写进新修订的实施代表法办法,并对代表履职档案的内容、形式、保存、使用等作出具体规定。在广泛征求意见的过程中,大多数意见都认为,一方面,建立代表履职档案有助于人大及其常委会了解和掌握代表履职情况,促进代表工作制度更加规范化,促使代表更好地履职,有必要在法规中予以规定。另一方面,目前各地建立代表履职档案的内容、形式、保存、使用等不尽相同,短期内难以实现统一规范,这次修订对此暂不作具体规定为宜。因此,新修订的实施代表法办法在总结我省代表工作实践经验的基础上,创设了第三十四条,规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和乡镇人民代表大会应当建立健全代表执行代表职务档案,记载代表执行代表职务的情况,为代表执行职务提供服务。”

  亮点六:直选代表任期内报告履职情况

  人大代表作为国家权力机关的组成人员,由选民或者选举单位选举产生,必须接受选民或者选举单位的监督。代表法第四十五条第二款原则规定:“由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况”。根据此规定,为了进一步提高代表接受选民监督的主动性,更好地发挥代表作用,新修订的实施代表法办法第三十八第一款中规定:“由选民直接选举的代表在任期内,应当至少向原选区选民报告履职情况一次。”具体来看,其中之义主要有三层:一是报告履职情况的主体不是所有代表,而是由选民直接选举的代表。这是由我省的实际情况决定的,虽然目前有些地方已经开展了分批组织直选代表到原选区报告履职情况的活动,但总体上看尚处在摸索阶段,要实现在全省范围内全面开展类似活动,仍需经过一段较长的时间。二是细化了报告履职情况的时间规定,即任期内至少一次。这是基层调研中普遍能接受的时间要求,基本符合我省县乡人大所能提供的人力、财力保障的实际。三是报告履职情况的形式不限。不论是口头报告还是书面报告,不论是由人大常委会统一组织报告,还是由代表自行向选民报告,只要能达到监督代表履职的效果都是可行的,统一、规范的报告形式还有待于在今后的实践中逐步完善。(供稿:顾群莉、孙文燕)

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