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论地方人大中辩论制度的构建
编辑: 刘昌伟     来源: 江西人大新闻网      2012-10-12 17:23

  论地方人大中辩论制度的构建

  辛振宇*

  摘要:辩论本应是人大活动中最为主要的、重要的、常用的议事方式,而人大及其常委会的会议处在“少辩论”的状态中。从我国现有体制来看,率先在地方人大制度中建构起程序化、规范化的辩论制度是可行的。本文试图探究何为辩论制度,分析阐述地方人大辩论制度的缺失及其原因,简要地将人大辩论划分为立法辩论和非立法辩论来进行探讨,粗略地勾勒出地方人大辩论制度,以求教于方家。

  关键词:地方人大人大辩论辩论制度立法辩论非立法辩论

  人民代表大会制度是国家的根本政治制度,是社会主义民主执政的根本标志,是社会稳定之所在,是公民自由权利之所系。[1]我国《宪法》明确规定了地方各级人大[2]及其常委会的职权,概括起来包括:重大事项决定权、监督权以及人事任免权,另省、自治区、直辖市以及较大的市的地方人大及其常委会还拥有立法权,并称“四权”。[3]但是,地方人大及其常委会的职能尚未充分发挥,其法定职权与实际职权、应然权力与实然权力之间仍存在着差距[4]。在各式人大及其常委会会议上极少出现辩论,这种状态使其不能完全发挥其所具有的宪法职能,而构建起系统的规范化的辩论制度可以弥补这一缺陷。

  一、辩论制度及其作用

  辩论制度是指人大及其部门依照法律组织会议围绕一项动议所举行的正式争论、辩驳和表决[5]等活动所应遵循的一套法定的、独立的、特定的议事程序和规则的总称。

  辩论制度给予了代表和委员以及公众就某一事项一个反对或赞成所进行的正式的讨论和争辩的机会,“给各种不同意见以充分的、平等的发表机会”[6],同时,让“冷静倾听、充分辩论、理性妥协、多谋善断成为每一位代表或者委员应当具备的能力”[7]。辩论当事者们尽管是在反对和赞成中争辩,表面上看来是争论、对质的过程,而其内在的价值则在于:展现民主宪政的精神和科学议事的理念以及实现各社会利益群体和平共处、平等相待、“和而不同”的共识、和谐社会目标。它一是利于完善民主集中制,建立辩论制度可以使不同观点的交流碰撞出火花,并使问题引向清晰,这不仅有利于充分发扬民主,而且有利于正确集中,然后,立法者或决策者在充分听取和考虑各方面主张、意见的基础上获得最优选择;二是利于更充分代表人民利益,辩论制度可以使得议会在立法和决策等工作中,把社会各阶层、各区域的意见和利益最大限度地反映并表达出来,这有利于制定出台法律法规及各项决议决定能更好地代表最广大人民的根本利益;三是利于提高立法和决策质量,其运行能够促使动议发言者及其他辩论参加者深入调查研究并广泛听取利益攸关方的意见和建议,经过科学论证和逻辑思考后,形成系统的、成熟的主张和观点,并查找出各方面资料证据为之辩护,最终提高人大立法和决策的民主和科学水平化。

  二、地方人大辩论制度的缺失及其原因探析

  在我国地方人大及其常委会在立法和决策的过程中较为常用的议事方式是“发言”、“讨论”等。只有个别地区尝试探索通过辩论的方式来进行立法,例如:2008年深圳市市人大常委会就率先在举行《深圳经济特区无线电管理条例(草案)》立法听证会时引入辩论制度[8]。毫无疑问,辩论理应是人大活动中最为主要的、重要的、常用的议事方式。虽然,在我们人大立法过程中,“气氛也是很活跃的,有时辩论也是非常激烈的,且意见也不是完全一致的。正因为有不同的意见,需要反复讨论、推敲,所以法律法规草案一般都要经过三次审议,有的甚至要数年的时间才出台”[9]。但是,在我国地方人大及其常委会的议事规则及其他法规法规中并没有对辩论予以明文规定。辩论制度是一整套法定的、既定的、独立的规则,不是单纯的几个人在一起讨论和争论。现阶段,在人大会议中常见的辩论是无特殊组织,无程序性的,偶发的辩论,这种辩论不是本文所探讨的辩论,没有辩论制度中“辩论”的性质,从严格意义上说也只能算是讨论中的一种。

  造成我国人大辩论制度缺失的原因是多方面的,但主要有以下几点:

  1.法律因素。从上文分析可以知道,我们的人大辩论是缺乏明确法律依据的。参见查阅宪法和全国人大及其常委会及各省市地区的人大及常委会的议事规则,另外还有《地方组织法》、《监督法》等法律的规定可知,我国地方人大及其常委会的议事方式主要是“审议”、“讨论”、“发言”和“表决”等。虽然,“讨论”、“发言”及“审议”过程中也可能出现辩论,现实中,随着代表和委员素质的提高,人大及其常委会会议也经常见在讨论和发言过程中发生激烈的辩论,但是法律法规并没有明示,法律法规更是没有关于辩论的详细程序。

  2.体制因素。在西方资本主义国家的议会里,有的激烈辩论、吵吵嚷嚷;有的辩论变成厮打斗殴、脱鞋子等肢体冲突。有的人就此认为,西方国家议会中“党派之间、两院之间虽有某些让步、协商,但在多数情况下是不同党派和利益集团之间利用辩论、修正案和表决机器进行利益争夺,并非真正代表大多数人的利益”[10]。正如西方学者卡尔·施米特说,“议会各政党并不是面对面地讨论意见,而是作为社会和经济的权势集团,算计着自己的利益和掌权机会”,“辩论变成了空洞的形式”。[11]正是由于体制上的差异,导致我们认知的偏差,从而在理念上有所不同及思想上抗拒,认为辩论制度是姓“资”的。笔者认为,辩论制度是一种议会议事中不可替代的方式,不存在姓“资”还是姓“社”的问题,且西方议会辩论中出现的状况,在我国不可能会出现,这由我国的政体、国体本质决定的,我们的人大及其代表是完全代表着人民的利益的。辩论制度难以建立及开展,除了以上理念上的认识误区外,也有代表和委员参与人大议事的时间和精力不够,以及素养参差不齐等原因。

  3.历史因素。辩论虽然古今并不少见,如先秦的“名实之辩”,宋代朱熹与陆九渊的“鹅湖之辩”,但是这些实质上是讨论中的一种,且为私人辩论,我们是缺乏辩论传统的。古希腊哲学家苏格拉底曾认为辩论是发现真理的“产婆术”,这种哲学认知成为了西方议会的公共辩论发展和传承的哲学理论依据。与西方不同,中国传统哲学并不认为言语或者说辩论可以发现真理,如老子讲,“道,可道,非常道”,庄子讲,“得意而忘言”,就是说领会了意思就忘掉言语,真理是不可言说的,真理要靠自己内心去感悟,要靠佛家所说的“顿悟”,而不是辩论出来的。这种哲学观念很大程度上导致中国人不重视辩论。

  三、地方人大辩论制度的构建

  为保证地方人大议事的科学性、民主性,近年来,地方人大围绕着扩大公民有序参与人大立法、决策等过程进行了有益探索,并取得积极成果。但是,我们的人大及其常委会仍然存在一些问题。提高地方人大议事的民主化、科学化、法治化水平也显得迫在眉睫。而作为议事方式中一个非常重要的形式的辩论制度却还远没有构建起来。虽然,部分省市开始尝试在地方立法中引入立法辩论制度,但其只是在向外征求意见的立法听证环节中引入辩论,并没有真正建构起辩论制度。且地方人大及其常委会举行过立法听证会的数量和整个立法数量相比约百分之一,[12]而带有“辩论”意味的立法听证会则更是少之又少。

  (一)可行性分析

  从我国现有体制来看,率先在地方人大制度中建构起程序化、规范化的“辩论制度”是可行的,也是最有可能取得突破的。其一,符合我国宪法和法律相关规定的精神;其二,国外广泛采用,且国内部分地方已进行了有益尝试;其三,就地方人大及其常委会本身来看,地方人大及其常委会的代表、委员人数与西方议会人数差不多便于移植,人数不多也举行辩论相对较易;其四,地方立法事务所涉及面不大,复杂程度不高,且所涉利益差距不大,容易在辩论中得到妥协。无论是地方重大事项,还是地方性立法的事项,都不是很复杂,相对单纯,不会对现有体制有激烈地触碰。

  (二)辩论原则

  在进行人大辩论时,应当遵循以下六原则:第一,合法原则,即是指主体和程序上要合法,其组织者、主持人、辩论双方、辩论第三方都应当是具有参与资格的组织或公民;其程序是能够最大限度地确保法律主体的行为符合法律规定。第二,公开原则,是指辩论整个过程应当向社会公众公开,其包括:人大辩论的过程公开,允许公众依法依程序参与加入论辩,允许公众凭身份证旁听、媒体采访,甚至允许电视或网络进行直播或实况转播;[13]辩论信息公开,有关辩论的全程记录以及有关信息应当及时地当向社会公众公布或告知;辩论结果公开,辩论结果也应当及时地以合适的方式公告。第三,平等原则,即辩论各方在辩论过程中地位平等,不管辩论参加者的行政级别差距多大,只要在辩论席上,所有人都享有平等的发言权、辩驳权。平等原则还包含辩论加入的平等,即任何能够有资格讲话者,均应予以发言的机会。第四,民主原则,即在人大辩论各个过程中充分发扬民主,辩论各方在辩论过程中遵循民主规则和信守民主精神。第五,免责原则,即参加辩论的代表、委员及其他参与者在辩论过程中言论免责,不得事后追究其法律责任。第六,一事不再辩原则,即是指对同一辩题,即同一事项的同一问题,一经辩论结束后不能再决定再次辩论。其目的是提高人大议事的效率,不在同一议题上无休止纠缠。当然,这一原则只适用同一会期中,不能将其绝对化。实际上,即使同一议案或法案,但因情况的变化以及目的、手段等发生变化时,可再次提出辩论的要求。[14]

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