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浅议立法后评估制度的构建

2012/10/12 17:23   编辑:刘昌伟   来源:江西人大新闻网

  浅议立法后评估制度的构建

  黄东霞

  摘 要:立法后评估是指法律法规施行一定时间后,按照一定的标准和程序,运用科学的方法对其立法质量、实施效果等进行分析评价,其目的和意义在于及时发现现行法律法规的瑕疵并促进其修改完善,同时对实施效果进行科学检验,以进一步提高立法质量。本文试图在总结分析实践的基础上,对建立和完善我国立法后评估制度进行有益的探讨,提出初步的构想。

  关键词:立法后评估 评估主体 评估对象 评估标准 评估方法

  随着中国特色社会主义法律体系的形成,我国立法工作的重心逐渐由过去的“数量型立法”转变到“质量型立法”上来。我们一直提倡并实行的民主立法、开门立法、科学立法、依法立法对于提高立法质量起到了非常积极的作用,但这些都是在立法过程中保障立法质量的措施。而一部法律法规的质量究竟如何,归根到底还要看其实施情况,看其是否经受得住实践的考验,达到预期的目的。这就需要开展“立法后”的评估。

  立法后评估又称“立法回头看”、“立法质量评价”、“立法效果评估”,是从本世纪初由地方人大兴起的,近几年来,立法后评估逐渐得到各级立法机关的重视,从中央到地方正在蓬勃开展。然而,不能忽视的是,我国方兴未艾的立法后评估尚处在“制度真空期”。由于没有相关的法律法规对此作出具体规定,也没有成熟的经验做法可以遵循,不同立法机关对立法后评估的理解不尽相同,评估的程序不够规范,所采取的评估标准、评估方法也都各有差异,造成立法后评估在实践中多流于形式,并没有达到立法后评估的真正目的。随着中国特色社会主义法律体系的形成,立法后评估制度应当成为一项重要的立法制度,促进立法机关改进和完善立法工作、提高立法质量。因此,对立法后评估制度进行深入研究,构建科学的立法后评估体系,具有重大理论和实践意义。

  一、立法后评估的概念和作用

  (一)立法后评估的概念

  从立法后评估的实践活动和理论研究来看,各方面对其概念认识并不一致。如福建省称为“立法效果评估”,云南省称为“立法回头看”,我们江西省称为“法规质量评价”。在理论研究方面,有的专家主张使用“法律绩效评估”[①],有的称“法规实施效果反馈”[②]。近几年来,“立法后评估”这一提法得到越来越多的使用,全国人大常委会和国务院实践中也都是使用“立法后评估”的名称,因此,本文中也采用这一提法。综合理论研究和实践活动,本人认为,立法后评估是指各类主体对实施一定时间的法律、法规、规章的立法质量、实施效果及其影响因素,按照一定的标准和程序,运用科学的方法和技术进行的分析评价。

  把握立法后评估的特征,需要与执法检查等概念相区别:

  1.与执法检查的区别。执法检查是近些年来在实践中探索发展起来的把工作监督和监督法律的实施结合起来的一种有效形式,是地方国家权力机关对宪法、法律、法规等在本行政区域贯彻执行情况进行检查监督的制度。监督法对此作了肯定。执法检查作为人大常委会行使监督职权的一种形式,针对的是法律、法规实施中存在的问题,目的是要促进“一府两院”严格执法,公正司法。立法后评估针对的是法律、法规所确立的制度与规范,通过法律、法规的实施情况与效果,反思评价立法是否实现了预期目的和宗旨,立法所确立的制度和规范是否科学,是否符合实际,其目的是为了进一步提高立法质量,促进科学立法。由于两者都需要借助对法律、法规实施情况的了解获得信息,因此需要注意将两者区别开。从理论上说,一份全面、系统的执法检查报告应包含对立法进行质量评估的内容。实践中,也有将立法后评估与执法检查结合起来开展的做法。

  2.与法规清理的区别。法规清理,是指有关国家机关对一定时期制定的或一定范围内的法规文件从体系、内容上进行审查、分析和整理,并做出继续适用,需要修改、补充或废止决定的活动。[③]二者相同之处在于,都是发生在立法后,通过对法规内容的分析审查,提供立法进一步完善的实践依据。但是法规清理侧重于查找法规条文自身存在的问题,如与上位法规定相抵触,有关规定不适应经济社会发展等,而立法后评估则侧重于从立法的层面来分析法规制度和措施的设计是否科学、合理、可行,是否达到了立法目的,以此来完善法律法规,改进立法工作。

  (二)立法后评估的作用

  第一,通过立法后评估,可以发现法律法规实施中存在的问题,并分析是立法本身的问题还是执法的问题以及这些问题背后的原因。立法后评估不仅在于真实评价法律法规的实施绩效,还要对其实施过程中的问题进行分析。

  第二,通过立法后评估,有利于立法者不断提高立法水平,转变立法观念。立法后评估使立法者对立法的实施绩效有了一个清楚的认识,可以使立法者清楚地看到立法预期和立法实效之间的差距以及立法技术等方面的欠缺,进而吸取经验教训,举一反三,不断提高立法水平,实现立法效益的最大化。

  第三,通过立法后评估,有利于增强立法实效,提高立法质量。立法后评估制度集中体现了科学立法、民主立法的要求,是在立法工作中贯彻落实科学发展观的具体措施。立法后评估运用动态的方式方法了解法律法规在社会实践中的实施情况,通过实践检验出立法不适应当前经济社会发展要求及其自身缺陷,及时对法律法规进行修改完善,从而提高立法质量。

  二、我国立法后评估活动的实践及存在问题分析

  立法后评估探索中,地方人大常委会、法制委充当了“第一个吃螃蟹”的角色。据不完全统计,迄今为止,已经有二十几个省级人大常委会,十几个有立法权的市级人大常委会已经或者正在对地方性法规进行立法后评估。我们江西省人大常委会从2005年开始,先后就《江西省促进发展新型墙体材料条例》《江西省防震减灾条例》和《江西省实施〈残疾人保障法〉办法》3部法规开展了立法质量评价。在国家层面,国务院法制办从2006年开始,连续3年开展立法后评估试点工作,共评估了15个项目,包括12部行政法规、两项制度和一个部委规章。全国人大常委会也从2010年开始着手开展立法后评估试点,针对科技进步法和农业机械促进法两部法律、五项制度开展立法后评估。

  尽管我国的立法后评估活动蓬勃发展,在实践中取得了一定的成效,但毋庸置疑的是,当前立法后评估仍处在探索起步阶段,还没有形成统一的制度。立法后评估的各个构成要素,诸如评估主体、评估对象、评估标准、评估程序、评估方法等,各地都存在相当大的差别,实际运作中也存在诸多问题,尚需进一步规范和完善。一是启动的随意性。评估时机选取是否科学、评估时间是否适宜,直接影响到时评估结果,但目前各地对评估程序启动的时机有早有晚,对于到底何时开展评估工作并没有进行科学的考量。有些地方并没有充分地论证启动立法后评估活动的必要性,只是在工作需要时临时提出、临时决策、临时行动,导致后续的评估过程往往流于形式,失去了评估活动本身的意义。二是评估主体单一,广泛性、专业性不够。目前,各地主要是由人大常委会或政府法制部门组织、开展立法后评估工作,其他社会组织和公民的参与程度不够。三是评估对象比较片面,还没有形成系统性的立法后评估。各地已开展的立法后评估大多针对一个或几个条例进行,且选取的大多是立法内容相对单一、所涉执行部门少、立法效果容易判断的法规,评估对象和内容比较狭窄。四是缺乏统一的立法后评估标准。实践中,各地的评估标准不尽统一,各有侧重,有的侧重立法的实效,有的侧重立法自身存在的问题,如某项制度的设计是否需要进一步完善,有的侧重立法实施中存在的问题,如执行某项措施的成本等,直接耗损了评估结果的准确性和可比性。五是评估程序欠缺规范。在具体操作中,往往缺乏必要的步骤和认真的调查研究,随意性较大,还没有形成一个普遍认同、共同遵守的操作程序。六是评估方法缺乏科学性,信息不充分。各地的评估方法不尽相同,有的侧重数学分析的方法,有的侧重采用专家组意见的方法。总体上还缺乏科学的方法作指导,信息来源的广度不够,不能保证得出科学的结论。七是评估结论的效力问题也需要进一步思考。有的地方赋予评估结论法律强制力,有的则主张仅作参考。

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