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试论预算审查监督“制约”与“免疫”功能的最优融合

2012/10/12 17:23   编辑:刘昌伟   来源:江西人大新闻网

  试论预算审查监督“制约”与“免疫”功能的最优融合

  周同跃 陈志刚

  摘 要:人大预算审查监督和政府审计监督的“制约”与“免疫”功能有机融合,有利于人大预算审查监督和审计监督两者职能作用的发挥,确保财政资金得以更加规范地运作,这也具有完善的制度保障和扎实的实践基础。实现两种功能的最佳融合,应当把握好基本原则,拓展有效途径,着力在借助利用审计监督“免疫”这样一种独特的功能,更好地实现预算审查监督“制约”功能上下功夫。

  关键词:预算审查 审计监督 “制约”与“免疫” 功能融合

  两千多年前的古希腊人用圆表示城邦,有几个相交的圆来表示城邦间的融合和独立。他们认为,城邦间只有处于既融合又独立的状态时,城邦才是最有生机的。在我国财政预算审查监督体系中,人大预算审查监督和政府审计监督,是两个不同层面的监督主体,也是各具特点、各有优势又互相联系的两种监督方式,其“制约”与“免疫”功能应当是两个相交但又不重合的圆,交叉重合的部分是功能双方融合,其成效能否实现最优取决交叉重合的黄金比例。

  如何有效实现财政预算审查监督的“制约”与审计“免疫”功能的融合,使之成为黄金交叉的不重合、也不相离的圆,实现取长补短,优势互补,大大增强监督力度和效果,最大程度提高监督的综合效益,是本文所要偿试探讨的。

  一、两种功能融合的作用与现实基础

  我国现行宪法规定,“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,人大及其常委会的监督是对其他国家权力机关权力运用的一种制约,权力制约形式主要表现为监督。审查监督预算是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职责,地方人大及其常委会依法审查批准预算及其部分调整和监督预算执行,能够对政府财政权力的行使进行合理有效制约,保证其依法、科学理财。财政审计是审计机关依法独立监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为,是保障国家经济社会健康安全运行的“免疫”系统。审计“免疫”系统具有保护、清除、修补和预防功能,其作用发挥要求把审计监督进行关口前移,把事前防范、事中提醒结合起来,及时发现和披露问题,把“疾病”消灭在萌芽状态,这样既能保护经济社会“肌体”的健康运行,又不会使国家和人民蒙受重大经济损失。

  人大监督与审计监督虽然是两种不同层次的监督,但在预算监督这一点上,两者的目的是一致的,也是可以相互补充、互相促进的。从法律依据和基本职能看,两种监督机制各具特点,在监督层次、监督程序和监督方式存在差异,监督手段各有所长,存在较强的互补性。实现两种监督机制的对接,使“制约”与“免疫”功能有机融合,将更加有利于人大预算审查监督和审计监督两者职能作用的发挥,使财政资金得以更加规范、安全地运作。首先,人大预算监督虽然是最高层次的、具有强制力、权威性的国家监督,但由于监督方式、手段及自身力量等方面原因,其法定基本职能履行,如监督本级政府总预算的执行、审查批准本级决算和本级预算的调整方案,对撤消本级政府和下一级人大及其常委会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议等往往程序化,难以进行实质性监督,在实践中欠缺力度,“制约”功能的效果不明显。如果有效实现与审计监督“免疫”功能的融合,实现优势互补,增强监督力度,则可以有效改变人大预算审查监督的现状。地方人大及其常委会对本级政府的预算监督要从程序监督转向实质监督,应该从预算编制入手,变对预算执行结果的监督为预算执行全过程的监督,变对预算收支数据的考核为财政的绩效考核,变对年度收支平衡的评估为长期财政风险的评估。从目前地方人大常委会工作机构的人员配置、专业水平来看,很难为人大及其常委会履行上述职责提供必须的、有效的服务。而各级审计机关可以依法独立调查财政部门和其他单位的会计凭证、会计帐簿、电子数据等,对其财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督,具有较强的独立性、权威性、系统性,可以为地方国家权力机关实施预算监督提供所需的资料、数据、情况分析等。可以看出,审计是预算监督的重要手段,人大及其常委会对本级预算执行情况的监督在很大程度上是依靠审计来实现的。所以,地方人大及其常委会要切实履行好预算监督的职责,必须充分发挥审计部门的职能作用。其次,政府审计监督作为政府内部的自我监督机制,往往受行政干预,监督的客观性、公正性和力度也受到一定的影响。审计的职能实质是审计政府及政府领导的财政责任和行为。审计法规定审计机关有权对本级各部门的预算执行情况和决算,以及预算外资金的管理和使用情况进行审计监督。然而,在我国现阶段,在审计监督过程中,审计机构和审计人员时常处于被动地位,审计结果要经过政府同意后才能披露问题,导致对行政机关在行政管理中发生的财政、财务收支活动,以及处置、处理审计违法行为难以实施深入的监督,有时达不到保障财政、财务收支真实、合法和效益的目的,反映不出预算执行的实貌,“免疫”功能大打折扣。如果实现人大预算审查监督与政府审计监督的互动,由于人大地位的至上性,从而有利于保证审计监督作用的发挥。因此,人大预算审查监督需要审计监督手段的配合,政府审计监督也离不开人大预算审查监督的支持,这两方面因素相互促进和相互作用,构成了这两种监督机制由各自独立运作、互不相干到逐步整合的必然趋向,使人大预算审查监督和审计监督中被监督者的责任得以落实,从而实现财政预算审查监督“制约”与“免疫”功能的融合,强化监督的效果。

  同时,完善的制度保障和扎实的实践基础,使这两种功能有机融合成为可能。一是坚持和完善人民代表大会制度,为两种监督资源的整合奠定了坚实的基础。人民代表大会制度是我国的政体,依照宪法和有关法律规定,政府由人大产生,对人大负责,受人大监督,人大具有监督政府履行法律规定的职责。这就从根本上保证了人大预算审查监督工作的法律权威和对政府财政权力的行使进行合理有效制约,为实现与政府审计监督“免疫”功能的有机融合创造了必要的条件。二是各级人大预算审查监督工作的开展,为融合两种监督功能提供了丰富的实践经验。各级人大通过听取专项工作报告、执法检查、视察、调研等多种形式,密切了与审计部门的工作联系,把握和监督财政预算的执行情况,预算审查监督力度日益强化;各级审计部门受政府委托,每年向本级人大常委会提出关于本级财政预算执行及其他财政收支情况的审计工作报告,并现场回答询问,体现了国家审计机关服务于国家权力机关的作用,也是两种监督功能实现融合的过程。三是人大和政府都非常重视预算审查监督与审计监督工作,对两种监督方式的原则上都要求真实、客观、公正审查问题和反映问题,就为融合两种监督功能提供了前提。

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