欢迎您,

您当前的位置 : 江西人大新闻网 >> 重要通知

浅析抓手和载体在人大监督中的价值发挥

2012/10/12 17:23   编辑:刘昌伟   来源:江西人大新闻网

  浅析抓手和载体在人大监督中的价值发挥

  杨泽民

  摘 要:增强实效是人大常委会开展监督工作的终极追求。本文尝试从分析监督特点与监督实效之间的内在联系入手,导出似有必要借助抓手和载体——一种便于操作甚至可以推广的机制性手段,既避开制定和修改一部良法带来的巨大压力,又具有亚法律强制力的效力,切实解决监督实效性问题。在此基础上,探究抓手和载体增强监督实效的工作机理,并从科学选题、力量整合、工作机制优化等方面对如何打造抓手和载体作些初浅的思考,以求教于方家。

  关键词:监督特点 监督实效 抓手和载体 监督力量 监督内容 监督组织

  监督权是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要职权。增强实效是人大常委会开展监督工作的终极追求。本文试就人大监督抓手和载体在增强监督实效中的价值发挥谈点浅见。

  一、人大监督的特点与实效之间内在联系的深刻启示

  从监督特点契入的逻辑支撑。人民代表大会制度是符合我国国情、体现社会主义国家本质、保证人民当家作主的根本政治制度。人大监督随着人大制度的产生而产生,随着人大制度的发展而发展。人大监督的理论研究和实践探索都必须在坚持和完善人民代表大会制度的政治前提下进行。人民代表大会制度对人大监督的政治命题、价值指引和原则要求都会落于监督特点之中。人大监督的特点是人民代表大会制度在监督工作中的客观反映和具体体现。从人大监督的特点去分析实效,既是对根本政治制度的自觉遵循,更主要是跳出传统思维,以全新的视觉思考问题,从机理的层面研究探询影响监督实效的根本原因及解决对策。

  监督特点的准确把握。关键是要置于党和国家监督体系中,从人民代表大会制度的准确理解中抓住人大监督的本质特点。人大监督最主要有民主性、全局性、权威性特点。关于民主性,从权力本源上讲,人大由人民选举产生,对人民负责,受人民监督,人大监督是代表人民对“一府两院”工作进行的监督,说到底是代行选民的监督权;从工作原则上讲,人大工作实行合议制,按照民主集中制原则,充分发扬民主,集众思广思益,集体行使权力,集体决定问题。关于全局性,是指人大不论制定法律,还是就重大问题作出决定,都是从制度上解决全局性问题,按照法律和人大决定解决具体问题是“一府两院”的职责。这种体制有利于人大站在全局的高度,紧紧围绕关系改革发展稳定和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题开展监督。关于权威性,是指人大对“一府两院”的监督,是立法者对执法者和司法者,决策者对执行者,委托者对受托者的监督,是代表国家进行的最高层次、最具法律效力的监督。至于其它特点实质上是上述三个特点的派生和延伸,在此不作分析。

  监督特点与监督实效内在联系的深刻启示。毋庸置疑,民主性、权威性与实效性成正相关关系,人大监督的民主性、权威性特点更有利于监督取得实效。但全局性与实效性的关系颇为复杂。全局性特点具体到监督实践就是抓大放小、不搞个案监督而是制度监督,具体到监督报告就是通过对大量具体个案进行分析研究、概括提炼,由问题点上升到问题面,由个性问题上升到共性问题,由特殊性问题上升到普遍性问题,最后提出的意见建议很多是要提高思想认识、健全体制机制、创新工作思路等之类。虽有利于促进“一府两院”对普遍性、倾向性问题的关注,但落实起来难度大而且过程长。人大监督整改都有明确的时限规定,我省规定专项工作报告审议意见的整改时限是2个月,执法检查报告及审议意见的整改时限是4个月。在规定时间内难以解决问题,容易导致敷衍了事、文来文往,影响人大监督的实效性和权威性。根据唯物辩证法,共性与个性既相互联系又相互区别,共性寓于个性之中,个性是共性的表现,但共性只是概括了个性中的共同本质,而不是包括个性的全部内容,这一原理演绎到工作方法就是要以点到面、点面结合。纵观人大监督报告,在问题和建议部分,绝大多数是抽象出来的共性问题,难以找到调查中发现的个体问题,虽然实现了从点到面的飞跃,但失去了点面结合的丰满,这种对辩证思维的隐性违背,必然会对监督实效产生影响。这就给我们深刻启示,人大监督实效性问题不能简单地归咎于主观上认识不够到位、客观上监督工作不够有力、方式上柔性有余刚性不足等。监督法历经20年五届全国人大常委会才得以出台,仅剩9章48条,就从侧面反映了人大监督和民主发展的不易。在现行体制下,似有必要借助一种便于操作甚至可以推广的机制性手段,既避开制定和修改一部良法带来的巨大压力,又具有亚法律强制力的效力,切实推动人大监督出现新气象。这就是笔者探讨人大监督工作抓手和载体的主要来由。

  二、人大监督抓手和载体增强监督实效的工作机理

  何谓抓手?其原义是指人手可以把持的部位,只要把手抓在上面,人便有了依托和凭借,如果没有它,某些活动和工作就无法开展。最近几年,党政部门和现代企业把培育抓手作为推进工作的重要方法和有力举措,抓手成了出现频率很高的流行语。人大监督抓手和载体是指,从事关群众切身利益、社会普遍关注的重大问题中精心选择切入点,围绕这个切入点,每年选择一个有关的主题,在人大一般监督的基础上,融入一些行之有效的经验做法,年复一年、坚持不懈地开展监督,依法促进相关突出问题的解决。中华环保世纪行就是人大监督抓手和载体的成功典范。下面,就人大监督抓手和载体增强监督实效的工作机理作些分析。

  监督实效=∑监督力量(谁来监督)、监督内容(监督什么)、监督组织(怎么监督)。监督实效是因变量,监督力量、监督内容、监督组织是主要的自变量。之所以说监督抓手和载体可以成为具有亚法律强制力的机制性手段,是因为借助它可以自觉地、持久地将好做法、好经验坚持下来,可以使坚持下来的好做法、好经验更大化。反映到上述函数关系就是,通过监督抓手和载体可使监督力量、监督内容、监督组织得以优化并实现制度化、常态化,即三个自变量大而稳定,从而保证因变量大而稳定。

  监督力量。按照监督法规定,各级人大常委会是监督主体,各该级人大有关专工委负责具体组织实施,人大代表可以应邀参加视察、调研、审议,这些就是人大一般监督的力量构架。但是,通过监督抓手和载体可以实现力量的拓展和延伸。一是人大监督与媒体监督相结合。人大监督具有法定权威性高的优势,但注重宏观而易虚、关注共性而不过多涉及具体问题;媒体监督具有直指具体案例、受众群体广、传播速度快、能将违法者置于强大社会压力之下的特点,但存在赋权不足、对象泛目标化的缺陷。两者有机结合,人大监督可以为媒体监督提供合法性保障,媒体监督可以为人大监督带来浮出问题集中度高的优势,实现多点覆盖和定点处理,产生两种监督的叠加效应。二是上级人大监督与下级人大监督联动。除规范性文件备案审查外,其它法定监督形式是同级监督。根据我国政治体制,“一府两院”的权力来源具有双重性和不均衡性。以政府为例,地方各级政府的法律地位、公共权力和行政效力不仅来源于本级人大的授权,还来自于上级国家行政机关的授权。在现实生活中,上级行政机关的授权更具分量,政府的行为方式往往具有较强的“亲上疏下”表现,对上级政府负责有余,对同级人大负责不足。这就决定了上下联动具有两种价值,其直接价值是可以同时发挥多级人大的监督职能,促进多级行政机关、审判机关、检察机关解决问题、改进工作、优化行权;其间接价值在于通过上级政府对下级政府的行政命令和示范带动,以及下级政府对上级政府的请示汇报和经验促动,形成上下监督效应“1+1〉2”。1993年全国人大环资委牵头创办的中华环保世纪行活动,由14个部门共同组织、28家中央和行业新闻媒体参加,各省、自治区、直辖市人大和81%的地级市人大开展了形式多样的相应活动,形成了地方党委重视、人大常委会领导、部门支持、新闻媒体参与的工作局面,就是对上述力量扩充机制的生动诠释和有力说服。

  监督内容。笔者认为,要使这个自变量大而稳定,除了要与党委的中心工作合拍、与政府的重点工作合力、与群众的重点期盼合心,做到重点突出、针对性强外;基于人大确定的重点监督事项都是一些事关全局而又长期得不到解决的问题,年与年之间的工作安排也要相互关联。虽然在单项监督工作中、年度监督安排中贯彻监督的重点性、针对性原则不难做到,但由于不像政府工作会搞五年规划,也不像立法工作会建立五年立法项目库,现行监督存在一个容易忽视而又重要的问题是,如何避免“单年作战”,年与年之间如何形成有机联系,一届五年如何体现整体性,在实践中缺乏一个机制予以保证。而监督抓手和载体本身就是在大量的热点重点问题中经过慎重考虑、科学筛选确立的。通过它,不仅可以确保每年的监督突出重点,还可以保证每年的内容自觉地围绕某一条主线、在其上下左右浮动,使上年监督与下年监督相互联系,逐渐构成一个有机整体,前后形成内容互为关联、结构互为弥补、效应叠加升华的良性循环。以中华环保世纪行为例,20年活动主题分别涉及资源保护6次,环境保护4次,节能减排2次,生态平衡1次,特殊区域生态保护1次,重要河流保护2次,海洋环境保护1次,水资源保护2次,大气环境保护1次,土地资源保护1次,林业资源保护1次(详见下表),从来都没有偏离过环境与资源保护这条主线,始终属于环境与资源保护领域的重点热点问题,它们相互联系、相互影响、相互促进,使得这个监督抓手形象日益丰满、成效日益积累、权威日益突显。

[1]  [2]  下一页  尾页