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加强和改进新形势下的地方人大预算审查监督工作的思考

2012/10/12 17:23   编辑:刘昌伟   来源:江西人大新闻网

  加强和改进新形势下的地方人大预算审查监督工作的思考

  邱 红 邓文萃

   要:对政府预算进行审查监督是人大监督的一项重要职能,通过审查和监督,既可以督促政府花好钱、提高政府用钱的效率,还可以从根本上抑制腐败的发生。但是这项工作面临着不少问题,例如人大代表不够专业化,审查的时间不合理,没有独立的审计机构等等。为了解决这些问题,拟从优化队伍建设、提前预算审批的时间、增设独立的审计机构、提高政府预算透明度和完善预算责任追究机制等五个方面来完善此项机制,以期更好地发挥地方人大预算审查监督的实效。

  关键词:地方人大预算审查责任追究机制

  人大预算审查监督指我国各级人民代表大会及其常务委员会对政府预算进行审查和监督,是人大监督权的一种表现方式。地方人大预算审查监督即是对地方政府的预算进行审查和监督,本文仅以南昌市青山湖区人大预算审查监督工作为研究对象。地方人大预算审查监督意义重大,一可以监督地方政府如何花钱,二可以撤销地方政府不当的预算决议,三可以提高预算资金使用效率,四还可以从源头抑制腐败。但这项制度在实施中存在不少问题,主要包括以下几个方面:

  (一)地方人大代表不够专业化。对政府预算进行审查和监督是一项专业性和综合性较强的工作,但是目前青山湖区的人大代表都是来自各行业的兼职代表,例如全区的人大代表人数为240名,其中区、镇、村的干部代表占34%、工农代表占40%,对法律、经济和审计等领域知识的掌握远远没有达到专业化的程度。造成的后果就是看不懂预算草案,提不出意见,做不出正确的判断。据调查,区人大代表基本上不对政府预算提出意见,历年来也从来没有否决过预算草案,这样的监督就是形同虚设。

  (二)预算审查的时限不合理。按照《预算法实施条例》规定,每年的1月份要求地方政府财政部门汇报本级总预算草案,实际上我国每一年度的各级政府预算草案要等到3月份前后召开的各级常委会通过以后才能成为正式预算。这就意味着我国每一个预算年度中,有两到三个月时间进行的财政活动是没有法律的依据,即出现了“约束盲区”。[①]另外,我国现行《预算法》甚至规定“预算年度开始后,各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前,本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出。”这大大降低了我国政府预算的法定性程度,不仅在制度上助长了各级政府“先斩后奏”的支出冲动,为随意支出提供了机会,也严重弱化了预算及预算审批的法律效力。

  (三)没有独立的审计机构。从预算的编制、审批、执行乃至最后的决算无时无刻都离不开审计机关的参与,以青山湖区为例,区审计局每半年对预算方案审计一次,主要审计预算资金的使用、流向和有无超支等方面的内容。但目前我国实行的是行政审计体制,审计机关隶属于各级政府,对预算执行和效益情况进行审计监督和评价。[②]而这种行政机关内部审查的形式无疑妨碍了地方人大预算审查监督的独立性和公正性。据调查,每年区审计局提出的审计意见基本上都属于常规化、年年有年年提的问题,做不到实质性地监督。

  (四)预算信息没有充分公开化。政府公开的预算信息既不充分也不够具体。其一是政府只选择公开预算内收支,而大量的预算外资金还游离于预算外,没有列入预算中,不能完全接受人大代表的监督。其二是政府的预算科目分为类、款、项、目、节5个层次,而目前的政府财政报告通常只反映到“类”,仅有部分反映到“款”。既使公布的财政信息通常也只是概括的数字,没有提供详细的依据和用途去向。其三是政府不提供预算的相关信息,不符合政府信息公开条例的规定,也使得社会公众无法准确了解政府开支状况。

  (五)缺乏与职权相对应的处罚措施。《预算法》在第十章“法律责任”中规定,无论预算违法情节和结果多严重,都仅限于追究行政责任。刑事法律责任的缺失,直接导致了预算编制与执行部门权力重大而责任轻微,法律责任和主体的职权不相称。审计出来有违规违法或者是超支预算的行为,但除了督促整改外,对于相关责任部门和责任人的处罚却鲜有听闻。

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