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拓展监督作为空间 追求更大履职成效

——臧否省人大常委会今年开展的生态环境司法保护监督活动

2012/10/12 17:23   编辑:刘昌伟   来源:江西人大新闻网

  笔者赞同上述观点,因此认为,以此次监督活动成果为基础,可以考虑纳入省人大常委会后续工作计划的有二:

  一是加强立法工作,解决法律规定滞后于现实需求的矛盾。

  基层反映,在生态环境司法保护工作实践中,适用法律存在困惑,一些创新探索也处于尴尬之中。如,民法通则规定,“违反国家保护环境防止污染的规定”是侵权构成要件,司法实践中许多污染被告人因此以不违反环保某项具体排放标准为由要求免责。环保法则规定,只要造成环境污染危害,就有责任消除危害、赔偿损失。这两部法律对环保案件原告资格、污染侵权构成要件、损害赔偿范围及民事责任形式等问题的规定存在的冲突,必然使得审判工作无所适从。

  再如,对污染环境、破坏资源的犯罪行为,当然必须依法作出惩罚,但站在生态环境保护这个角度来说,更重要的是使受到损害的生态环境得到修复。应当说,在生态环境犯罪中设置生态环境恢复性非监禁刑刑罚,是符合环境犯罪特点的,但我国现行的刑事法律并没有针对涉生态环境犯罪的破坏性特点设定恢复性刑罚种类。这就出现了问题,一方面是很多被破坏的生态环境不能得到及时治理和恢复;另一方面,保护生态环境急切、步子迈得快了些的地方,就会出现超越法律规定范围的情况。如鄱阳县法院在检察机关没有提起刑事附带民事诉讼的情况下,对一些盗伐、滥伐林木等案件,在判处罪犯刑罚的同时,直接责令其补种树木。这样的探索无疑有利于保护生态环境,但其被指“于法无据”却也无话可说。因此,作为地方立法机关,省人大常委会可以也应当根据实际情况,积极向全国人大常委会提出有关法律修订建议,以及在法律规定的范围内,通过地方立法,为生态环境司法保护提供法制保障。

  又如,目前各地的环境公益诉讼基本处于长期空白的状态,有专家分析,在我国,阻碍环境公益诉讼发展成熟的最主要原因之一是起诉主体受到法律限制。民事诉讼法仅赋予“与本案有直接利害关系的人”以起诉资格。而在我省,据了解,一方面不少地方的基层环保执法部门对检察院作为诉讼主体,就一些污染案件提起环境保护公益诉讼,有着十分迫切的期望;另一方面,检察机关也已在此问题上进行过有益尝试。2008年,新余市人民检察院指定新余市渝水区检察院提起了我省首例(也是迄今为止唯一一例的环境公益诉讼案例)。原告渝水区人民检察院诉至法院,要求向仙女湖水体排放污染物的两被告立即停止其违法侵害环境的行为。该案最后虽以调解结案,但引起了社会各界的关注,也极大地触动了当地及周边其他排污业主。由于种种原因,此后,新余市人民检察院的环境公益诉讼探索一直停滞,未见再有动作。

  笔者以为,地方立法在这个问题上可以且应当有所作为。可以根据环境保护法第六条的规定,允许一切单位和个人特别是作为国家利益及公共利益代表的检察机关,成为环保公益诉讼的原告。并规范提起环境公益诉讼的案件范围,积极探索案件的提起、受理、审判、执行等程序方面的立法创新,以推动环境公益诉讼迈开步伐,顺应人民群众的期待。

  二是拓展监督视野,将行政、公安、检察院等机关,纳入生态环境司法保护工作的监督范围。

  从专家所下定义中的广义角度来看,生态环境司法保护是一个系统工程,行政主管机关、公安机关、人民检察院与人民法院一样,都在保护生态环境中负有司法职责。首先,从行政执法机关如国土、林业、环保、水利等部门对破坏生态环境行为的查处和申请强制执行起,就开始了对生态环境的前置司法保护。其次,若发现犯罪嫌疑,行政机关有义务移送,公安机关有责任立案侦查。至于检察机关,它一方面代表国家提起公诉,一方面肩负监督职责,有权对发生的环境问题案件,一查行政机关是否依法作为,是否查清事实并依法处罚,是否存在收到或发现犯罪线索应当移送公安机关却未移送的情况;二查公安机关是否依法立案并进行侦查,对涉嫌犯罪的有关当事人是否依法移送起诉;三查法院对申请强制执行的案件是否受理,对案件的判决是否依法公正。

  综上所述,我们可以看到,为保护生态环境提供司法保障,法院仅仅是其中的一个环节。它不可能脱离、游离于整个司法保护系统之外。并且在整个系统中,法院所处的地位是被动的,其履行职责的前提,必须是前述其他机关的主动查处、打击和移送、起诉。如果行政机关不作为,公安机关不立案,检察院不起诉,法院便是“巧妇难为无米之炊”。也就是说,只有相关行政执法部门与公检法机关各司其职、协同配合,环环相扣、关关严把,才能真正起到“保护”的作用。故此,要真正让司法手段成为保护江西良好生态环境最强有力的保证,就必须将相关行政执法机关和公、检、法机关一并作为监督对象,将这些机关的有关工作都列上人大监督的议事日程。

  总之,良好的生态环境是实现经济社会可持续发展的根本,省人大常委会关注司法这个生态环境保护的最后一道屏障,将之作为监督工作的重中之重,十分必要。但监督对象、切入角度、核心关注点等到底如何确定,怎样才能保证人大监督直击问题关键,产生预期效应,有待人大工作者共同研究、探讨并付诸实践。(作者单位:江西省人大常委会办公厅《时代主人》编辑室)

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