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洋为中用促立法 友好交流谱新篇
编辑: 孙洁     来源: 省人大常委会法工委      2012-12-31 11:38

——赴日参加立法培训小记

  为了加强立法工作、提高立法工作机构的能力和水平,学习借鉴国外立法有益经验,全国人大常委会法工委和国家外国专家局联合组织,以全国人大常委会法工委研究室副主任梁鹰为团长,包括江西在内的14个省(自治区、直辖市)人大常委会立法工作机构选派人员参加的“法律的立项、起草、修改和公众参与立法”培训团一行二十人于2012年12月赴日本进行了为期十四天的培训。这次培训以其丰富的内容、多样的形式、科学的安排取得了显著成效,尝试了全国人大常委会法工委组织境外培训的新模式,谱写了中日两国立法交流的新篇章。

  一、认真筹划,行前预培训具体细致

  12月1日下午,全国人大常委会法工委办公室专门召开会议,对赴日培训团全体成员进行了行前预培训。全国人大常委会法工委办公室主任郑淑娜到会讲话,国家外国专家局出国培训司副司长李跃民、外交部亚洲司日本处处长张社平应邀到会,分别介绍了日本政治、经济、社会、文化等方面基本情况,提出了赴日培训的具体要求。

  郑淑娜主任介绍了促成培训的过程和培训团成员的组成,突出强调了组织培训的目的和意义。她说,为了应对中国特色社会主义法律体系完成后不断完善法律体系的繁重任务,学习借鉴国外立法的有益经验,进一步推进科学立法,同时加强地方人大立法队伍建设,培养地方人大立法专业人才,这次培训专门选择同为大陆法系国家的日本为培训目的国,精心选择“法律的立项、起草、修改和公众参与立法”为培训主题,有针对性地选择分别代表东、中、西部的14个省(自治区、直辖市)人大常委会立法工作机构作为参团单位,并明确要求具有大专以上学历,年龄在50岁以下的处以下(含处级)干部作为参训人员。应该说,无论是组团方式的确立、参团人员的选拔,还是培训内容的选择、培训课程的设置,都是一次新的有益的尝试。

  预培训结束前,全国人大常委会法工委主任李适时亲临会场,看望全体团员。李适时勉励每位团员珍惜培训机会,认真完成培训任务,做到学有所成、学有所获,希望全体团员共同努力,树立中国立法工作者的良好形象,为今后全国人大常委会法工委组织开展类似培训活动开好头、起好步。

  二、精心安排,培训活动务实高效

  为了办好第一次组织地方人大立法工作人员赴境外培训,为今后开展类似培训活动积累经验,全国人大常委会法工委办公室做了大量细致的准备工作,与国家外国专家局确定的境外培训机构----日本国际协力中心进行反复磋商,紧紧围绕培训主题,在12天培训时间里,精心安排了13场培训课程(包括专题讲授、座谈、旁听庭审、拜访等)和8次参观活动(包括参观、视察等),培训效果超过预期。日本国际协力中心理事长松冈和久先生评价此次培训团整体表现之优异、培训效果之理想在近年来承办的所有培训项目中堪称第一。

  (一)拜会了国会众议院、法务省

  了解日本的国家立法情况是培训团此行的主要目的,为此,培训团拜会了国会众议院和法务省,并特邀众议院法制局、调查局和法务省刑事局、民事局的有关官员进行专题讲授。5位应邀授课的官员分别就日本立法的形式和过程、众议院法制局的机构设置和工作程序、政治家与众议院法制局的不同作用、众议院调查局的机构组织和业务内容、法务省的构成和职能、刑事立法的全过程、民法典的制定过程和篇章结构、民法典各篇的修改情况和主要内容、刑事局和民事局的职责分工、立法过程中听取公众意见的主要方式等专题作了详细讲授。借助课后提问环节,培训团成员对众议院与参议院的关系、众议院的会期设置和表决方式、内阁立法与议员立法的相互作用和发展趋势、党内审查环节的程序和作用、法制局在立法中的权限、调查局采取的主要调查方式、法制局与调查局在制定和修改法律过程中所起的不同作用、调查局与法制局以及各省厅建立的合作机制等相关问题有了初步了解。

  (二)拜会了神户市议会、文京区议会

  在对日本国会有粗浅了解的基础上,培训团一行还分别拜会了神户市议会和文京区议会,并召开座谈会,了解日本地方议会的有关情况。座谈中,日方官员介绍了神户市议会的产生、组成、任期、机构、主要职权和定例会议、临时会议、委员会会议等主要会议的召开时间、基本程序、公开方式等,以及文京区的基本情况、组织机构、未来十年的基本构想等。同时,还就日本地方政府的立法权限、地方议会的立法程序、地方议会中从事立法工作的机构设置和人员配置情况、公务员人事交流制度、市民与地方议会的关系、立法中公众意见的征集与反馈、地方立法在环保和禁烟等方面如何推进国家立法,以及在国家无立法法和备案审查制度的情况下,如何做到地方条例与国家法律不相抵触等培训团成员感兴趣的问题作了解答。

  (三)拜访了日本弁护士联合会、东京财团、东京大学法学部

  在日本,除了官方拥有从事立法工作的专门机构和高素质的专业队伍之外,还有不少从事立法相关工作的民间组织和学术机构,汇聚了一大批法学精英和各相关专业人才。这次专门安排培训团一行拜访了这些民间组织和学术机构的代表----日本弁护士(即律师)联合会(以下简称日弁联)、东京财团和东京大学法学部。日弁联作为日本律师自治组织,不受任何国家机关的监督,也不接受政府财政支援,实行财政独立;东京财团作为非营利、独立的民间智囊机构,以政策研究和人才培养为两大支柱,以中立的观点、兼具现实性和预见性的研究为政府建言献策,这些组织、机构独特的运营模式、自治理念、人才引进、发展规划以及与议会、政府保持的密切联系让培训团成员耳目一新。在东京大学,法学部长谷部教授则是从法学研究的专业角度,深入浅出地为培训团成员讲授了日本法律与政令的区别,列举了法律之间产生冲突、相抵触的主要情况和解决的办法,并采取讲课与提问相结合的方式,回答了培训团成员在日本的三权分立制度与欧美国家的不同之处、国家立法与地方立法现状、日本式的科学立法民主立法、国家立法的法典化或非法典化趋势、立法解释与委托命令的情形以及近期日本议会选举、修改宪法等方面存在的困惑。

  (四)拜访了日本国际协力机构(JICA)总部

  正式开始培训课程之前,培训团一行拜访了日本国际协力机构(JICA)总部,JICA东亚事务部柳哲部长亲自出席并致欢迎辞。座谈会上,柳哲部长介绍了JICA的发展历程和近年来开展国际援助的有关情况。JICA作为日本从事国际交流、援助事业方面享有较高声誉的独立行政法人,长期以来与全国人大常委会法工委保持着良好的合作关系,曾就多部法律的制定、修改开展法律援助、合作项目。近年来,JICA在我国开展的援助项目逐步由基础设施建设援助、技术援助拓展到了扶贫项目、行政改革项目等诸多领域,合作伙伴也逐步由中央机关、省级地方政府延伸到了县级地方政府。培训团成员与日方参会人员还就双方感兴趣的问题进行了交流,如JICA派往中国的法律专家构成、JICA海外援助项目的资金使用保障机制、申请JICA援助项目的程序及要求、中国需要日本在法制建设领域提供的援助项目及类型、中日之间与中德之间在开展法律援助方面有何不同等。

  (五)参观了国会议事堂、国立国会图书馆

  为了让培训团一行更加全面地了解日本国会立法,丰富感官上的认知,此次培训在安排专题讲授之外,还特意组织参观了国会议事堂,包括国会全体会议大厅、委员会会议室、议员办公室及休息室、等待室等场所,视察了国立国会图书馆的地上公开借阅、办公区域和地下书库的藏书库房、查书工作区域,并专门邀请国立国会图书馆的调查及立法考查局负责人与培训团成员进行了座谈。座谈中,两位负责人分别介绍了国立国会图书馆的发展轨迹、组织构架、基本职能以及为国会和议员专门提供借阅服务的场所设置等,重点阐述了调查及立法考查局的调查服务对象、主要调查方式、调查成果的形成和利用等相关问题,并着重说明了其中的专门机构、专门人员开展对中国立法进行调查研究的有关情况。

  (六)旁听了京都地裁庭审

  这次培训在课程设置上既与立法全过程密切相关,又将培训内容从学习立法理论延伸到了观摩司法实践,选取大阪府管辖的京都地裁(即地方法院),安排培训团一行旁听了庭审,参观了最具代表性的法庭。涉及妨碍公务和偷盗案件的两场庭审,案件性质、犯人身份、时间安排、审理程序等均有所不同,既有普遍性又具特殊性。旁听庭审之后,京都地裁的两位陪同人员简要介绍了日本的法院制度,并特别允许培训团成员参观京都地裁最大的101号法庭,在法庭内,现场讲解了为应对日本设立民间审判员制度而专门建立的此类法庭的各项设置,还就地方法院在民间审判员制度设立前后的主要变化与培训团成员作了交流。

  (七)拜访了东大寺北河原公敬别当

  赴日培训期间,正值中日两国关系敏感期,为了让培训团成员更加深入了解日本社会、广泛接触日本民众,加深对两国友好往来悠久历史的理解,此次培训特别安排了赴奈良拜访东大寺现任别当(即住持)北河原公敬。这次特殊时期的拜访受到了特殊待遇,不仅获准进入大佛殿内卢舍那佛像的莲花宝座参拜大佛,而且得到了日本佛教界享有最高声誉的东大寺北河原公敬别当的接见。接见时,北河原公敬别当对鉴真大师东渡日本的第一站----东大寺建院一千二百余年的历史,特别是东大寺与中国的渊源娓娓道来,回顾了他最近一次访华进行佛教文化交流的愉快经历,并针对日本社会现状,以无财“七施”为例,向培训团成员宣扬了佛法的基本精神。

  三、深入交流,培训收获丰富深刻

  此次赴日培训既开阔了眼界、增长了见识,又加深了相互间的理解、促进了同行间的交流,收获颇丰。

  1.培训形式之多样、内容之丰富、授课水平之精湛给培训团成员留下了深刻印象。形式上既有专家授课,又有座谈交流,既有参观访问,又有旁听庭审,安排有张有弛;内容上从官方、民间、学术三个方面,从中央和地方两个层次,从历史到现实多个角度,既紧密结合培训主题,又站在全局高度,全面介绍了日本法制建设状况;授课人员既有长期从事立法实践的专家,又有从事法学研究具有较高造诣的学者,讲授内容既有立法司法方面实践经验的总结,又有对政治、经济、社会、文化等各方面的研究探讨。这次培训既是日本高素质的公务员队伍、高水准的专家智囊团的一次较高水平的展示,又是一场了解日本社会、接触日本民众、学习知识、交流体会的盛宴。

  2.高度重视立法调研是日本高水准、高效率立法的基本保证。不论是国会众议院、参议院,还是政府各部门,甚至是国立国会图书馆,都有专门机构、专门人员围绕立法过程的不同阶段从事调查研究工作,这些调查研究的内容包罗万象、形式多种多样、程序科学合理、成果丰富翔实。不仅如此,日本议会、政府还注重与律师自治组织、民间智囊机构等保持密切联系,充分发挥这些组织、机构各方面专家云集、各派观点自由提出、各种意见中立表达的特点和优势,使得立法过程的各项调研都得到了官方人员的智力保障和民间专家的智力支持。可以说,在日本,法律案的提出、立项、起草、制定、修改、实施等各阶段都是在开展调查研究、充分运用调研成果的过程中进行,有效保证了立法质量。

  3.注重人才培养、积极听取公众意见体现了日本对参与立法人员的重视。立法工作机构的专业人员和表达利益诉求的广大民众,都是立法过程中重要的参与者,对立法的结果发挥着各自不同却又非常重要的作用。一方面,注重立法专业人员综合素质、职业道德等方面的培养,设立公务员人事交流制度和责任追究制度,既创造理论学习和实践锻炼机会,有计划地安排脱产学习,定期安排轮岗锻炼,提高一专多能的水平,又落实责任,有错必纠,提高工作的责任心和使命感。另一方面,注重调动公众参与立法的积极性,广泛征集、及时反馈公众意见,一般在不同阶段都会采取不同方式、针对不同问题征集意见,并将公众意见采纳情况形成书面报告,通过政府网站公布或者借助新闻媒体公开等方式向公众反馈。(供稿:顾群莉)

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