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江西省人大常委会执法检查组关于检查《江西省消防实施情况的报告

——2013年5月28日在江西省第十二届人大常委会第四次会议上
省人大内司委副主任委员 陈东有

2013/06/05 11:03   编辑:李海军   来源:

  省人大常委会:

  受执法检查组委托,现将《江西省消防条例》(以下简称条例)执法检查情况报告如下,请予审议。

  一、工作情况

  这次执法检查是省十二届人大常委会组织的首次执法检查。通过精心组织、周密部署、创新方法、扎实工作,执法检查取得了较好效果。

  一是高位推进。省人大常委会党组副书记、副主任洪礼和在有关材料上作了“首战定当告捷”的重要批示,对执法检查提出殷切期望。2月26日,召开执法检查动员会进行工作部署,省人大常委会副主任陈安众、省政府副省长李贻煌出席会议并讲话。4月15日,召开执法检查组第一次全体会议,专题听取省直相关职能部门贯彻执行条例、履行消防职责情况的汇报。4月上中旬,执法检查组赴南昌、吉安、抚州市及西湖区、新建县、吉州区、万安县、崇仁县开展重点检查,吉安、抚州等市主要领导陪同检查。同时,委托其余8个设区市人大常委会开展自查。5月21日,省人大常委会副主任陈安众率省人大内司委组成人员,到省公安消防总队、南昌支队开展了专题视察。

  二是重点突出。执法检查把抓重点环节、促问题解决作为工作着力点贯穿始终,对重要领域和场所开展全面调查,对难点问题进行深入剖析,对发现的问题当场提出整改建议和要求。加强对自查工作的督促,要求各地各单位做到未查先改、边查边改。

  三是方法妥当。运用听取汇报、座谈交流、集中检查、抽查、暗访、查阅案卷台帐、设置举报信(邮)箱等多种检查方法,摸清了消防工作的现状及面临的问题。召开了10场近200人次的汇报座谈会,实地察看了8个消防队(站)及公安派出所,集中检查、随机抽查和暗访了近40个社会单位和场所,查阅了20余份消防案卷。通过多家新闻媒体向社会公布举报信箱和电子邮箱,将群众反映的问题交消防部门及时调查处理。

  二、主要成效

  现行条例自2010年11月9日修订施行以来,各级政府及有关部门积极发挥职能作用,大力加强消防工作,消防安全责任制进一步落实,公共消防投入逐年增加,消防队伍战斗力得到提升,公众消防安全意识不断增强,消防安全形势总体比较平稳。火灾四项指数持续处在全国低位水平,未发生死亡10人以上的重特大和群死群伤火灾事故(详见附表一)。

  (一)消防安全责任制进一步落实

  省政府将消防工作列入重要议事日程,每年召开消防工作会议,下达消防工作目标任务书,定期组织消防工作考评,督导各地落实消防工作责任,先后制定出台一系列消防工作指导性文件(详见附表二)。各地普遍将消防工作列入政府目标责任考核和领导干部政绩考评内容,纳入社会管理综合治理、公安机关年终工作考评的考核范畴。成立消防安全委员会,逐级签订消防工作责任状,定期召开消防工作联席会议,推动消防安全责任落实。发改、住建、水利、农业、教育、人社等部门按照条例要求落实部门责任。系统、行业主管部门加强对所属单位消防安全工作的动态监管,定期开展消防安全检查。社会单位广泛开展“四个能力”①建设。公安消防部门通过网格定人、定岗、定责,实行火灾防控网格化管理。运用信息化手段,建立户籍化管理档案,对重点单位实行“一对一”管理。西湖区开展了“防火墙‘五千五万’”工程建设②。

  (二)公共消防投入逐年增加

  三年来,全省投入经费5.3亿元,购置各类消防执勤车270余台、执勤装备器材16.2万余件(套)。投入5.6亿元,建设和改造了63个消防站。省财政厅分三年安排经费1亿元,用于省消防总队应急救援指挥中心和应急救援培训基地建设。2011、2012年分别安排省消防总队应急救援装备购置及训练费200万元和500万元。新余市采取政府担保、财政分期付款的融资租赁方式,利用较少的启动资金,一次性大规模地配备必需和急需的消防及应急救援装备器材。

  (三)消防队伍战斗力得到提升

  三年来,全省公安消防机构发现整改火灾隐患400余万处,临时查封1.6万处,提请同级政府挂牌督办重大火灾隐患2000余处。全省消防部队接警出动1.31万次14.9万余人次,疏散人员3.39万余人,保护财产价值逾10亿元。大力开展灭火救援专业训练和打造公安消防铁军活动,58个中队达到星级铁军中队建设标准。制定一系列执法规章制度,明确了执法环节的运行流程、时限要求以及法律文书标准。推进警务公开,多渠道接受群众监督。依托公安消防部队成立省、市、县三级综合应急救援队伍,现已全部完成了组建挂牌,省政府成立了综合应急救援指挥部及其专家组。成功处置了沪昆铁路列车脱轨、唱凯大堤溃堤抗洪抢险、江中制药厂建筑坍塌、大广高速公路隧道坍塌等灾害事故。大力发展消防文员、合同制消防队员、企业事业单位专职消防队和志愿消防队等多种形式消防力量。南昌市建立政府和企事业专职消防队、治安联防和保安联防消防队100余支,消防人员占总人口比例达0.04%,高于全省平均水平。

  (四)公众消防安全意识不断增强

  以“六进”活动③为载体,多方面、多层次、多形式开展消防安全宣传教育。以贯彻《全民消防安全宣传教育纲要》为主线,举办纲要宣传周启动仪式和主题宣传教育活动。在各类媒体播发广告500余万条次,印制、发放宣传资料200余万份,发动60余万名消防志愿者查改、举报身边火灾隐患,30所中小学被评为国家级“消防安全示范学校”。培训各级领导干部和乡村干部2.36万人,单位消防安全责任人、管理人和消防控制室值班人员1.24万人。消防站已全部对社会开放,成为消防宣传教育基地。南昌市在全省率先按市、县居民人口每人0.5元的标准,将社会消防宣传专项经费列入地方财政预算。

  三、存在的突出问题和薄弱环节

  执法检查组认为,当前全省消防安全形势依然十分严峻,消防工作与经济社会发展需要以及条例和相关政策的要求仍有较大差距,现有法规、政策相当程度落实不到位。

  (一)消防安全责任落实仍不到位

  条例明确了“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的消防工作原则,并分别予以规定。但在检查中发现,一些部门之间协调配合不够,消防安全责任制落实不够到位,源头管理和违法行为查处还存在“盲区”。个别地方片面追求发展速度,忽视消防安全,放任企业边建设边设计边审验,有些开发区、工业园区甚至拒绝公安消防部门的安全检查。有的职能部门未履行法定消防安全监管职责,没有按规定将消防审批作为工程建设的前置条件。一些重大建筑工程,有的未经消防审核先行施工,有的未经消防验收即投入使用,公安消防部门没有及时跟进或执法力度不够。不少社会单位无视法定消防安全主体责任,未制定消防安全制度、消防安全操作规程以及灭火和应急疏散预案。

  (二)消防规划编制审批工作进展缓慢

  条例规定,县级以上人民政府城乡规划主管部门应当会同相关部门组织编制消防规划,经本级人民政府批准后纳入城乡规划。《江西省消防事业发展“十二五”规划》(以下简称《消防“十二五”规划》)要求,各级政府要依法编制实施城乡消防专项规划,2012年底各设区市、县(县级市)以及国家级、省级重点镇全部完成消防规划编制和修订工作(或在总体规划中设消防专篇)。但在检查中发现,全省11个设区市中只有南昌、新余、鹰潭市编制了经省住房和城乡建设厅审查的消防规划。县(市)编制率仅为20%左右,740个重点镇编制率为59%。尤其是新农村发展规划中未统筹考虑消防设施,农村消防通道、消防输水管网和消火栓配置与消防安全要求差距较大。

  (三)公共消防设施和装备建设欠账较多

  条例规定,县级以上人民政府应当将按规定由地方承担的消防事业经费纳入本级财政预算,并随着经济的发展、消防工作任务的变化、财政保障能力的提高,逐步增加财政投入。由于各地历史欠账较多以及城市化进程的加快,地方财政难以在较短时间内投入大量资金改变消防设施和装备滞后的现状。与国家规划标准、《城市消防站建设标准》、《消防员防护装备配备标准》、《消防员职业健康标准》、《消防训练基地设施建设标准》和《消防“十二五”规划》的要求相比,差距较大。各地消防设施和装备建设发展也很不平衡。消火栓、消防站、消防车、灭火救援器材、个人基本防护装备和个人特种防护装备缺配率较高,已有的公共消防设施和装备情况同样不容乐观(详见附表三至六)。消防接处警系统建设不够完善、功能薄弱,消防移动指挥设备缺乏,跨区域指挥通信手段单一(全省11个消防支队均只配备一套公安部消防局配发的车载3G图传设备,大部分执勤中队未配备3G单兵图传设备,未享有与灭火救援指挥系统密切相关的辖区大比例尺矢量电子地图的使用及更新权限)。我省公安消防总队是全国唯一没有配备卫星通信指挥车和建设卫星地面站的总队。

  (四)消防力量配置不能满足实际需要

  条例赋予了公安消防队伍除火灾预防、扑救之外的综合应急救援职能,应急救援任务数量现已全面超过火灾扑救任务。全省现有消防现役官兵5000余人,离公安部的编制要求仍有差距。其中消防监督人员平均每市只有5-7人,县里2人,灭火救援人员平均每县、市、区不足20人,警力不足,难以满足日益繁重的消防工作需要。尽管我省出台了发展非现役制消防人员的政策,但由于保障措施不到位等原因,工作推进举步维艰。根据《乡镇消防队标准》、《江西省专职消防队和志愿消防队建设管理规定》,应建立政府专职消防队的237个乡镇中75%未建立。《江西省综合性应急救援队伍建设(2011-2013)三年规划》(以下简称《应急救援队伍建设三年规划》)提出,到2013年征召合同制消防员3370人,目前落实了不到700人。已征召的合同制消防员因保障标准太低(据了解为每月1200元左右,最低仅800元),人员流失严重。此外,公安派出所肩负着对“九小场所”④的消防监督责任,由于经费保障、考评机制、警力有限等原因,消防监督大打折扣。

  (五)消防宣传教育有待进一步深化

  全社会消防安全意识和防御火灾能力有待进一步增强,因消防知识缺乏和管理缺位造成的消防违法行为时有发生。一些企业特别是家庭作坊式企业、个体经营户重经济效益,漠视消防安全,对消防设施和装备不愿投入,存在侥幸和麻痹心理。不少群众消防安全意识淡薄,重呼救,轻预防,缺乏基本的自救互救和逃生知识,很少关注公共场所疏散通道、安全出口位置及消防安全状况,不会使用灭火器具、不会扑救初起火灾的现象较普遍。

  (六)火灾隐患仍然大量存在

  从重点检查情况看,各地都不同程度地存在一些极易诱发火灾事故的隐患(详见附表七)。棚户区是火灾防控的难点地区,存在私拉乱接电线、消防通道狭窄、房屋耐火等级低、缺乏消防水源和消防设施、用电用火不规范等大量问题。大型综合市场、小商品市场、农贸市场普遍存在可燃商品多、摊位拥挤、通道不畅、人员密集、防火管理薄弱等隐患,大规模整改牵涉面广,所需资金大,整改工作迟迟无法开展。新建农贸市场则多存在经营、储存、住宿合用,消防设施不到位等问题。老居民小区因缺少物业管理,消防设施管理维护缺失,有的未配备消防设施,有的消防设施损坏后无法及时补充。大量住宅小区消防通道被私家车占用,发生险情时消防车无法进入。少数学校管理不规范,消防基础设施薄弱,防范火灾能力较差。工业园区多处于城市供水管网末端,加上部分企业消防安全管理不到位,相当程度上存在消防安全隐患。

  四、意见和建议

  政府及相关部门、社会单位要按照条例要求,对照存在的突出问题,抓好整改和现有政策措施的落实,有效预防火灾和减少火灾危害,切实保护人民群众生命财产安全,共同维护社会公共安全。

  (一)齐抓共管、各负其责,全面构筑社会化消防工作格局

  各级政府要落实好消防安全领导责任,加强对消防安全工作的组织领导,确保政府在消防工作组织领导、基础建设、宣传教育、经费保障等方面的责任落到实处。乡镇街办、社区、行政村要成立消防工作组织或设立消防工作站,配有专(兼)职消防工作人员,形成以乡镇、街道为单元的消防安全网格化管理格局。充分发挥各级消防安全委员会的作用,进一步明确成员单位消防工作职责。各职能部门要落实好消防安全管理责任,按照“谁主管、谁负责”的原则,做好职责范围内的消防工作,加强对监管领域、行业、系统的消防安全管理。公安消防部门要切实依法履职,在严格监督管理的同时,不断提高服务水平,加大防控力度。社会单位要落实好消防安全主体责任,制定本单位消防安全制度、消防安全操作规程、灭火和应急疏散预案,确定专(兼)职消防安全员,将火灾隐患消除在萌芽状态。各地要将消防工作列入社会管理综治考评的重要内容,完善细化标准。

  国务院办公厅《消防工作考核办法》(国办发〔2013〕16号)规定,2014年起每年对各省年度消防工作完成情况进行考核,考核结果将作为对各省政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。我省应结合实际,尽快制定实施细则,明确各相关部门的考核职责、工作任务和时限,推动各地各部门严格落实消防安全责任,做好迎接明年国家检查的各项工作。

  (二)加快消防规划编制和基础设施建设,完善消防安全保障体系

  按照条例和《消防“十二五”规划》的要求,各级政府要切实履行消防规划编制和实施的主体责任,做好消防规划编制和落实工作。要将消防规划完成情况作为政府目标责任考核的重要内容,确保消防规划与城镇建设同步设计、同步建设、同步发展。没有完成消防规划编制的地方政府,年内应完成编制并报批实施。

  各地要切实抓好《江西省地方消防经费管理实施办法》的落实,提升经费保障水平。逐步加大对消防基础设施和装备的投入,确保消防业务经费与地方财政收入同步增长,保证《消防“十二五”规划》确定的消防设施项目如期完成。对公共消防设施和消防装备的欠账问题,要专题研究,分年制定计划加以解决。针对各地消防事业发展差异较大的实际,建议按照财政部《地方消防经费管理办法》的规定,加大对贫困落后地区省级转移支付力度。省发改、财政等部门要按照《江西省人民政府办公厅关于印发省综合应急救援指挥部会议纪要的通知》的要求,落实好应急救援装备建设配套经费。

  按照城市消防站建设标准“城市5分钟消防”的要求,加快推进消防队站建设,合理布局消防站,使消防站数量、规模与城市经济社会发展相适应。对照《应急救援队伍建设三年规划》任务,推进救援队伍建设、设施装备建设、县(市、区)综合应急救援指挥平台建设。明确住建部门负责市政消防水源的建设、管理、养护,公安消防部门负责监督和使用的责任机制。建议省住建、公安消防部门年内联合开展城市公共消火栓专项检查,督促各地按照“建设公共消火栓间距不得超过120米,道路宽度超过60米的应在道路两侧设置消火栓”的国家标准,落实道路消火栓的建设和管理工作,没有消火栓的要增建、补建,损坏的要及时维修。加强消防车辆标准化和规范化建设,逐步调整和优化车辆配备结构。根据灾害事故特点,增加消防员个人特种防护装备的种类和数量,提升防护等级和综合性能。尽快建设消防训练基地和模拟训练设施,加强模拟化、适应性实战训练。加快消防信息化建设,建立专业的消防接处警指挥系统和卫星地面站,购置卫星通信指挥车,实现与政府应急平台和相关应急联动部门的互联互通、资源共享。

  (三)运用多种形式充实消防力量,进一步加强消防队伍建设

  推进打造现代化公安消防铁军建设,规范消防执法程序和执法标准,切实提高公安现役消防部队整体素质和能力。加快发展合同制消防员队伍,增加非现役制政府专职消防力量。省政府要抓紧制定出台有关合同制消防员建设管理的文件,规范合同制消防员的招收、培训、管理、使用。按照《江西省地方消防经费管理实施办法》关于政府专职消防队经费的要求,落实各项保障措施。按照国家《乡镇消防队标准》的要求,全省237个乡镇、全国重点镇、历史文化名镇,要建立政府专职消防队。每个城区公安派出所要确定专人从事防火安全巡查、消防宣传教育及其他消防监督辅助性工作。

  (四)继续深入宣传教育,切实提高全民消防安全意识和自救互救能力

  教育、人保部门以及学校、职业培训机构要将防火、灭火、应急逃生等消防知识纳入教育、教学、培训内容。广播、电视、报刊、互联网站等媒体应积极开设消防安全教育栏目,开展公益性消防宣传教育。省广电部门要出台消防公益广告免费播放指导意见。深化消防宣传“六进”工作,在宣传的广度和深度上下功夫,强化对老人、妇女、儿童、农村群众的宣传教育,特别是加强对中小学生的教育,做到消防常识从娃娃抓起,通过“小手牵大手”,达到教育一个小孩、带动一个家庭的效果。抓好对消防安全责任人、消防安全管理人、重点防火单位和重点岗位的职工以及公众场所经营者的培训,尤其是各级领导干部要做学法守法用法的表率。强化宣传教育的趣味性、实效性,设立对公众开放的消防教育场馆,有针对性地制定灭火应急疏散预案,更广泛地组织开展消防疏散演练,提高社会公众逃生、自救、互救能力。

  (五)重视破解难题,切实消除消防安全隐患

  针对执法检查发现的主要问题,政府及相关部门要认真研究,制定切实可行的方案,定责任单位、定整改时间、定整改措施,先易后难,渐次推进,保证整改到位。住建、规划和公安消防部门要密切配合,加大对重大工程项目的监督执法力度,坚决纠正未经消防设计审核开工建设、未经消防验收合格投入使用的违法行为。民政、教育、卫生、文化、安监等行政主管部门要组织对“三院”⑤、学校、医院、文化设施及经营场所、易燃易爆危险品生产经营单位的消防工作情况进行检查,排除消防安全隐患。公安消防部门要定期开展以人员密集场所、高层地下建筑、建筑工地、城乡结合部、“城中村”、“九小”场所、“三合一”场所⑥、出租屋、商业密集区域为重点的消防安全专项治理,与相关部门协同配合,做好消防安全隐患排查和整治工作。各地要组织对开发区、工业园区消防安全进行全面排查,加大公共消防设施建设和维护力度,督促园区企业加强消防安全工作。对存在的影响公共消防安全的区域性重大火灾隐患,如棚户区、大型综合市场等,要制定整治工作计划并组织实施,及时消除火灾隐患。对存在严重威胁公共消防安全隐患的单位和场所,采取停产、停用、改造、搬迁等措施加以解决。要更加重视城市社区和农村的消防安全工作。努力改善农村消防安全条件,加大火灾隐患整治力度,不断提升农村抵御火灾的能力。将社区消防安全管理和公共消防设施的维护纳入物业公司服务范畴,对无物业管理、多产权单位的社区要加强监管,研究有效途径加以解决。 对附表七中提到的个案,政府及相关部门、有关单位要采取有效措施,及时整改到位,确保消防安全,并举一反三,完善相关监管制度。同时,要在本区域、本系统或本行业内深入开展消防隐患排查。省人大内司委将采取“回头看”等措施,对重点单位持续跟踪监督,适时对整改落实情况进行检查,并通过一定形式向社会通报。

  有关用语的说明:

  ①“四个能力”:检查消除火灾隐患能力、扑救初级火灾能力、组织疏通逃生能力、消防宣传教育能力。

  ②“防火墙‘五千五万’”工程建设:排查“千栋万店”隐患、组建“千队万人”队伍、整治“千门万道”通道、开展“千课万点”宣传、实现“千家万户”平安。

  ③“六进”活动:消防宣传教育进学校、进社区、进企业、进农村、进家庭、进机关。

  ④“九小场所”:小商场、小幼儿园、小诊所、小餐饮场所、小旅馆、小歌舞娱乐场所、小网吧、小美容洗浴场所、小生产加工企业。

  ⑤“三院”:光荣院、养老院、福利院。 ⑥“三合一”场所:生产、储蓄或经营与住宿合用的场所。

  江西省人大常委会执法检查组关于检查《江西省消防条例》实施情况的报告

  ——2013年5月28日在江西省第十二届人大常委会第四次会议上

  省人大内司委副主任委员 陈东有

  省人大常委会:

  受执法检查组委托,现将《江西省消防条例》(以下简称条例)执法检查情况报告如下,请予审议。

  一、工作情况

  这次执法检查是省十二届人大常委会组织的首次执法检查。通过精心组织、周密部署、创新方法、扎实工作,执法检查取得了较好效果。

  一是高位推进。省人大常委会党组副书记、副主任洪礼和在有关材料上作了“首战定当告捷”的重要批示,对执法检查提出殷切期望。2月26日,召开执法检查动员会进行工作部署,省人大常委会副主任陈安众、省政府副省长李贻煌出席会议并讲话。4月15日,召开执法检查组第一次全体会议,专题听取省直相关职能部门贯彻执行条例、履行消防职责情况的汇报。4月上中旬,执法检查组赴南昌、吉安、抚州市及西湖区、新建县、吉州区、万安县、崇仁县开展重点检查,吉安、抚州等市主要领导陪同检查。同时,委托其余8个设区市人大常委会开展自查。5月21日,省人大常委会副主任陈安众率省人大内司委组成人员,到省公安消防总队、南昌支队开展了专题视察。

  二是重点突出。执法检查把抓重点环节、促问题解决作为工作着力点贯穿始终,对重要领域和场所开展全面调查,对难点问题进行深入剖析,对发现的问题当场提出整改建议和要求。加强对自查工作的督促,要求各地各单位做到未查先改、边查边改。

  三是方法妥当。运用听取汇报、座谈交流、集中检查、抽查、暗访、查阅案卷台帐、设置举报信(邮)箱等多种检查方法,摸清了消防工作的现状及面临的问题。召开了10场近200人次的汇报座谈会,实地察看了8个消防队(站)及公安派出所,集中检查、随机抽查和暗访了近40个社会单位和场所,查阅了20余份消防案卷。通过多家新闻媒体向社会公布举报信箱和电子邮箱,将群众反映的问题交消防部门及时调查处理。

  二、主要成效

  现行条例自2010年11月9日修订施行以来,各级政府及有关部门积极发挥职能作用,大力加强消防工作,消防安全责任制进一步落实,公共消防投入逐年增加,消防队伍战斗力得到提升,公众消防安全意识不断增强,消防安全形势总体比较平稳。火灾四项指数持续处在全国低位水平,未发生死亡10人以上的重特大和群死群伤火灾事故(详见附表一)。

  (一)消防安全责任制进一步落实

  省政府将消防工作列入重要议事日程,每年召开消防工作会议,下达消防工作目标任务书,定期组织消防工作考评,督导各地落实消防工作责任,先后制定出台一系列消防工作指导性文件(详见附表二)。各地普遍将消防工作列入政府目标责任考核和领导干部政绩考评内容,纳入社会管理综合治理、公安机关年终工作考评的考核范畴。成立消防安全委员会,逐级签订消防工作责任状,定期召开消防工作联席会议,推动消防安全责任落实。发改、住建、水利、农业、教育、人社等部门按照条例要求落实部门责任。系统、行业主管部门加强对所属单位消防安全工作的动态监管,定期开展消防安全检查。社会单位广泛开展“四个能力”①建设。公安消防部门通过网格定人、定岗、定责,实行火灾防控网格化管理。运用信息化手段,建立户籍化管理档案,对重点单位实行“一对一”管理。西湖区开展了“防火墙‘五千五万’”工程建设②。

  (二)公共消防投入逐年增加

  三年来,全省投入经费5.3亿元,购置各类消防执勤车270余台、执勤装备器材16.2万余件(套)。投入5.6亿元,建设和改造了63个消防站。省财政厅分三年安排经费1亿元,用于省消防总队应急救援指挥中心和应急救援培训基地建设。2011、2012年分别安排省消防总队应急救援装备购置及训练费200万元和500万元。新余市采取政府担保、财政分期付款的融资租赁方式,利用较少的启动资金,一次性大规模地配备必需和急需的消防及应急救援装备器材。

  (三)消防队伍战斗力得到提升

  三年来,全省公安消防机构发现整改火灾隐患400余万处,临时查封1.6万处,提请同级政府挂牌督办重大火灾隐患2000余处。全省消防部队接警出动1.31万次14.9万余人次,疏散人员3.39万余人,保护财产价值逾10亿元。大力开展灭火救援专业训练和打造公安消防铁军活动,58个中队达到星级铁军中队建设标准。制定一系列执法规章制度,明确了执法环节的运行流程、时限要求以及法律文书标准。推进警务公开,多渠道接受群众监督。依托公安消防部队成立省、市、县三级综合应急救援队伍,现已全部完成了组建挂牌,省政府成立了综合应急救援指挥部及其专家组。成功处置了沪昆铁路列车脱轨、唱凯大堤溃堤抗洪抢险、江中制药厂建筑坍塌、大广高速公路隧道坍塌等灾害事故。大力发展消防文员、合同制消防队员、企业事业单位专职消防队和志愿消防队等多种形式消防力量。南昌市建立政府和企事业专职消防队、治安联防和保安联防消防队100余支,消防人员占总人口比例达0.04%,高于全省平均水平。

  (四)公众消防安全意识不断增强

  以“六进”活动③为载体,多方面、多层次、多形式开展消防安全宣传教育。以贯彻《全民消防安全宣传教育纲要》为主线,举办纲要宣传周启动仪式和主题宣传教育活动。在各类媒体播发广告500余万条次,印制、发放宣传资料200余万份,发动60余万名消防志愿者查改、举报身边火灾隐患,30所中小学被评为国家级“消防安全示范学校”。培训各级领导干部和乡村干部2.36万人,单位消防安全责任人、管理人和消防控制室值班人员1.24万人。消防站已全部对社会开放,成为消防宣传教育基地。南昌市在全省率先按市、县居民人口每人0.5元的标准,将社会消防宣传专项经费列入地方财政预算。

  三、存在的突出问题和薄弱环节

  执法检查组认为,当前全省消防安全形势依然十分严峻,消防工作与经济社会发展需要以及条例和相关政策的要求仍有较大差距,现有法规、政策相当程度落实不到位。

  (一)消防安全责任落实仍不到位

  条例明确了“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的消防工作原则,并分别予以规定。但在检查中发现,一些部门之间协调配合不够,消防安全责任制落实不够到位,源头管理和违法行为查处还存在“盲区”。个别地方片面追求发展速度,忽视消防安全,放任企业边建设边设计边审验,有些开发区、工业园区甚至拒绝公安消防部门的安全检查。有的职能部门未履行法定消防安全监管职责,没有按规定将消防审批作为工程建设的前置条件。一些重大建筑工程,有的未经消防审核先行施工,有的未经消防验收即投入使用,公安消防部门没有及时跟进或执法力度不够。不少社会单位无视法定消防安全主体责任,未制定消防安全制度、消防安全操作规程以及灭火和应急疏散预案。

  (二)消防规划编制审批工作进展缓慢

  条例规定,县级以上人民政府城乡规划主管部门应当会同相关部门组织编制消防规划,经本级人民政府批准后纳入城乡规划。《江西省消防事业发展“十二五”规划》(以下简称《消防“十二五”规划》)要求,各级政府要依法编制实施城乡消防专项规划,2012年底各设区市、县(县级市)以及国家级、省级重点镇全部完成消防规划编制和修订工作(或在总体规划中设消防专篇)。但在检查中发现,全省11个设区市中只有南昌、新余、鹰潭市编制了经省住房和城乡建设厅审查的消防规划。县(市)编制率仅为20%左右,740个重点镇编制率为59%。尤其是新农村发展规划中未统筹考虑消防设施,农村消防通道、消防输水管网和消火栓配置与消防安全要求差距较大。

  (三)公共消防设施和装备建设欠账较多

  条例规定,县级以上人民政府应当将按规定由地方承担的消防事业经费纳入本级财政预算,并随着经济的发展、消防工作任务的变化、财政保障能力的提高,逐步增加财政投入。由于各地历史欠账较多以及城市化进程的加快,地方财政难以在较短时间内投入大量资金改变消防设施和装备滞后的现状。与国家规划标准、《城市消防站建设标准》、《消防员防护装备配备标准》、《消防员职业健康标准》、《消防训练基地设施建设标准》和《消防“十二五”规划》的要求相比,差距较大。各地消防设施和装备建设发展也很不平衡。消火栓、消防站、消防车、灭火救援器材、个人基本防护装备和个人特种防护装备缺配率较高,已有的公共消防设施和装备情况同样不容乐观(详见附表三至六)。消防接处警系统建设不够完善、功能薄弱,消防移动指挥设备缺乏,跨区域指挥通信手段单一(全省11个消防支队均只配备一套公安部消防局配发的车载3G图传设备,大部分执勤中队未配备3G单兵图传设备,未享有与灭火救援指挥系统密切相关的辖区大比例尺矢量电子地图的使用及更新权限)。我省公安消防总队是全国唯一没有配备卫星通信指挥车和建设卫星地面站的总队。

  (四)消防力量配置不能满足实际需要

  条例赋予了公安消防队伍除火灾预防、扑救之外的综合应急救援职能,应急救援任务数量现已全面超过火灾扑救任务。全省现有消防现役官兵5000余人,离公安部的编制要求仍有差距。其中消防监督人员平均每市只有5-7人,县里2人,灭火救援人员平均每县、市、区不足20人,警力不足,难以满足日益繁重的消防工作需要。尽管我省出台了发展非现役制消防人员的政策,但由于保障措施不到位等原因,工作推进举步维艰。根据《乡镇消防队标准》、《江西省专职消防队和志愿消防队建设管理规定》,应建立政府专职消防队的237个乡镇中75%未建立。《江西省综合性应急救援队伍建设(2011-2013)三年规划》(以下简称《应急救援队伍建设三年规划》)提出,到2013年征召合同制消防员3370人,目前落实了不到700人。已征召的合同制消防员因保障标准太低(据了解为每月1200元左右,最低仅800元),人员流失严重。此外,公安派出所肩负着对“九小场所”④的消防监督责任,由于经费保障、考评机制、警力有限等原因,消防监督大打折扣。

  (五)消防宣传教育有待进一步深化

  全社会消防安全意识和防御火灾能力有待进一步增强,因消防知识缺乏和管理缺位造成的消防违法行为时有发生。一些企业特别是家庭作坊式企业、个体经营户重经济效益,漠视消防安全,对消防设施和装备不愿投入,存在侥幸和麻痹心理。不少群众消防安全意识淡薄,重呼救,轻预防,缺乏基本的自救互救和逃生知识,很少关注公共场所疏散通道、安全出口位置及消防安全状况,不会使用灭火器具、不会扑救初起火灾的现象较普遍。

  (六)火灾隐患仍然大量存在

  从重点检查情况看,各地都不同程度地存在一些极易诱发火灾事故的隐患(详见附表七)。棚户区是火灾防控的难点地区,存在私拉乱接电线、消防通道狭窄、房屋耐火等级低、缺乏消防水源和消防设施、用电用火不规范等大量问题。大型综合市场、小商品市场、农贸市场普遍存在可燃商品多、摊位拥挤、通道不畅、人员密集、防火管理薄弱等隐患,大规模整改牵涉面广,所需资金大,整改工作迟迟无法开展。新建农贸市场则多存在经营、储存、住宿合用,消防设施不到位等问题。老居民小区因缺少物业管理,消防设施管理维护缺失,有的未配备消防设施,有的消防设施损坏后无法及时补充。大量住宅小区消防通道被私家车占用,发生险情时消防车无法进入。少数学校管理不规范,消防基础设施薄弱,防范火灾能力较差。工业园区多处于城市供水管网末端,加上部分企业消防安全管理不到位,相当程度上存在消防安全隐患。

  四、意见和建议

  政府及相关部门、社会单位要按照条例要求,对照存在的突出问题,抓好整改和现有政策措施的落实,有效预防火灾和减少火灾危害,切实保护人民群众生命财产安全,共同维护社会公共安全。

  (一)齐抓共管、各负其责,全面构筑社会化消防工作格局

  各级政府要落实好消防安全领导责任,加强对消防安全工作的组织领导,确保政府在消防工作组织领导、基础建设、宣传教育、经费保障等方面的责任落到实处。乡镇街办、社区、行政村要成立消防工作组织或设立消防工作站,配有专(兼)职消防工作人员,形成以乡镇、街道为单元的消防安全网格化管理格局。充分发挥各级消防安全委员会的作用,进一步明确成员单位消防工作职责。各职能部门要落实好消防安全管理责任,按照“谁主管、谁负责”的原则,做好职责范围内的消防工作,加强对监管领域、行业、系统的消防安全管理。公安消防部门要切实依法履职,在严格监督管理的同时,不断提高服务水平,加大防控力度。社会单位要落实好消防安全主体责任,制定本单位消防安全制度、消防安全操作规程、灭火和应急疏散预案,确定专(兼)职消防安全员,将火灾隐患消除在萌芽状态。各地要将消防工作列入社会管理综治考评的重要内容,完善细化标准。

  国务院办公厅《消防工作考核办法》(国办发〔2013〕16号)规定,2014年起每年对各省年度消防工作完成情况进行考核,考核结果将作为对各省政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。我省应结合实际,尽快制定实施细则,明确各相关部门的考核职责、工作任务和时限,推动各地各部门严格落实消防安全责任,做好迎接明年国家检查的各项工作。

  (二)加快消防规划编制和基础设施建设,完善消防安全保障体系

  按照条例和《消防“十二五”规划》的要求,各级政府要切实履行消防规划编制和实施的主体责任,做好消防规划编制和落实工作。要将消防规划完成情况作为政府目标责任考核的重要内容,确保消防规划与城镇建设同步设计、同步建设、同步发展。没有完成消防规划编制的地方政府,年内应完成编制并报批实施。

  各地要切实抓好《江西省地方消防经费管理实施办法》的落实,提升经费保障水平。逐步加大对消防基础设施和装备的投入,确保消防业务经费与地方财政收入同步增长,保证《消防“十二五”规划》确定的消防设施项目如期完成。对公共消防设施和消防装备的欠账问题,要专题研究,分年制定计划加以解决。针对各地消防事业发展差异较大的实际,建议按照财政部《地方消防经费管理办法》的规定,加大对贫困落后地区省级转移支付力度。省发改、财政等部门要按照《江西省人民政府办公厅关于印发省综合应急救援指挥部会议纪要的通知》的要求,落实好应急救援装备建设配套经费。

  按照城市消防站建设标准“城市5分钟消防”的要求,加快推进消防队站建设,合理布局消防站,使消防站数量、规模与城市经济社会发展相适应。对照《应急救援队伍建设三年规划》任务,推进救援队伍建设、设施装备建设、县(市、区)综合应急救援指挥平台建设。明确住建部门负责市政消防水源的建设、管理、养护,公安消防部门负责监督和使用的责任机制。建议省住建、公安消防部门年内联合开展城市公共消火栓专项检查,督促各地按照“建设公共消火栓间距不得超过120米,道路宽度超过60米的应在道路两侧设置消火栓”的国家标准,落实道路消火栓的建设和管理工作,没有消火栓的要增建、补建,损坏的要及时维修。加强消防车辆标准化和规范化建设,逐步调整和优化车辆配备结构。根据灾害事故特点,增加消防员个人特种防护装备的种类和数量,提升防护等级和综合性能。尽快建设消防训练基地和模拟训练设施,加强模拟化、适应性实战训练。加快消防信息化建设,建立专业的消防接处警指挥系统和卫星地面站,购置卫星通信指挥车,实现与政府应急平台和相关应急联动部门的互联互通、资源共享。

  (三)运用多种形式充实消防力量,进一步加强消防队伍建设

  推进打造现代化公安消防铁军建设,规范消防执法程序和执法标准,切实提高公安现役消防部队整体素质和能力。加快发展合同制消防员队伍,增加非现役制政府专职消防力量。省政府要抓紧制定出台有关合同制消防员建设管理的文件,规范合同制消防员的招收、培训、管理、使用。按照《江西省地方消防经费管理实施办法》关于政府专职消防队经费的要求,落实各项保障措施。按照国家《乡镇消防队标准》的要求,全省237个乡镇、全国重点镇、历史文化名镇,要建立政府专职消防队。每个城区公安派出所要确定专人从事防火安全巡查、消防宣传教育及其他消防监督辅助性工作。

  (四)继续深入宣传教育,切实提高全民消防安全意识和自救互救能力

  教育、人保部门以及学校、职业培训机构要将防火、灭火、应急逃生等消防知识纳入教育、教学、培训内容。广播、电视、报刊、互联网站等媒体应积极开设消防安全教育栏目,开展公益性消防宣传教育。省广电部门要出台消防公益广告免费播放指导意见。深化消防宣传“六进”工作,在宣传的广度和深度上下功夫,强化对老人、妇女、儿童、农村群众的宣传教育,特别是加强对中小学生的教育,做到消防常识从娃娃抓起,通过“小手牵大手”,达到教育一个小孩、带动一个家庭的效果。抓好对消防安全责任人、消防安全管理人、重点防火单位和重点岗位的职工以及公众场所经营者的培训,尤其是各级领导干部要做学法守法用法的表率。强化宣传教育的趣味性、实效性,设立对公众开放的消防教育场馆,有针对性地制定灭火应急疏散预案,更广泛地组织开展消防疏散演练,提高社会公众逃生、自救、互救能力。

  (五)重视破解难题,切实消除消防安全隐患

  针对执法检查发现的主要问题,政府及相关部门要认真研究,制定切实可行的方案,定责任单位、定整改时间、定整改措施,先易后难,渐次推进,保证整改到位。住建、规划和公安消防部门要密切配合,加大对重大工程项目的监督执法力度,坚决纠正未经消防设计审核开工建设、未经消防验收合格投入使用的违法行为。民政、教育、卫生、文化、安监等行政主管部门要组织对“三院”⑤、学校、医院、文化设施及经营场所、易燃易爆危险品生产经营单位的消防工作情况进行检查,排除消防安全隐患。公安消防部门要定期开展以人员密集场所、高层地下建筑、建筑工地、城乡结合部、“城中村”、“九小”场所、“三合一”场所⑥、出租屋、商业密集区域为重点的消防安全专项治理,与相关部门协同配合,做好消防安全隐患排查和整治工作。各地要组织对开发区、工业园区消防安全进行全面排查,加大公共消防设施建设和维护力度,督促园区企业加强消防安全工作。对存在的影响公共消防安全的区域性重大火灾隐患,如棚户区、大型综合市场等,要制定整治工作计划并组织实施,及时消除火灾隐患。对存在严重威胁公共消防安全隐患的单位和场所,采取停产、停用、改造、搬迁等措施加以解决。要更加重视城市社区和农村的消防安全工作。努力改善农村消防安全条件,加大火灾隐患整治力度,不断提升农村抵御火灾的能力。将社区消防安全管理和公共消防设施的维护纳入物业公司服务范畴,对无物业管理、多产权单位的社区要加强监管,研究有效途径加以解决。 对附表七中提到的个案,政府及相关部门、有关单位要采取有效措施,及时整改到位,确保消防安全,并举一反三,完善相关监管制度。同时,要在本区域、本系统或本行业内深入开展消防隐患排查。省人大内司委将采取“回头看”等措施,对重点单位持续跟踪监督,适时对整改落实情况进行检查,并通过一定形式向社会通报。

  有关用语的说明:

  ①“四个能力”:检查消除火灾隐患能力、扑救初级火灾能力、组织疏通逃生能力、消防宣传教育能力。

  ②“防火墙‘五千五万’”工程建设:排查“千栋万店”隐患、组建“千队万人”队伍、整治“千门万道”通道、开展“千课万点”宣传、实现“千家万户”平安。

  ③“六进”活动:消防宣传教育进学校、进社区、进企业、进农村、进家庭、进机关。

  ④“九小场所”:小商场、小幼儿园、小诊所、小餐饮场所、小旅馆、小歌舞娱乐场所、小网吧、小美容洗浴场所、小生产加工企业。

  ⑤“三院”:光荣院、养老院、福利院。 ⑥“三合一”场所:生产、储蓄或经营与住宿合用的场所。