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江西省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国教师法》实施情况的报告

2013/09/04 17:50   编辑:孙洁   来源:

——2013年7月25日在江西省第十二届人大常委会第五次会议上

省人大教科文卫委副主任委员 李水弟

省人大常委会:

  根据2013年监督工作计划,省人大常委会从4月至7月在全省范围内开展了《中华人民共和国教师法》(以下简称教师法)贯彻实施情况的执法检查,目的是促进各级政府和相关职能部门按照教师法的规定落实责任,保障教师合法权益,加强教师队伍建设,进一步推进我省教育事业的科学发展。为做好执法检查工作,成立了由省人大常委会副主任马志武为组长,省人大常委会部分组成人员和部分省人大代表参加的执法检查组。受省人大常委会主任会议委托,省人大教科文卫委承担了具体工作。现将有关情况报告如下,请予审议。

  一、执法检查的基本情况

  本次执法检查主要呈现以下三个特点:一是检查教师法与检查我省实施办法及相关配套制度相结合。执法检查的重点对象为中小学教师。将教师的待遇保障、队伍管理、培养培训、资格准入、师德师风建设、爱岗敬业情况等列为执法检查的重点内容,编印了《教师法执法检查文件汇编》,使检查组成员全面深入地了解我省贯彻实施教师法律法规及有关政策情况。二是重点检查与自查相结合。按照执法检查方案的要求,省教育厅等部门就贯彻实施教师法及我省实施办法的情况进行了自查。6月14日,执法检查组听取了省教育厅、省发改委、省财政厅、省人力资源和社会保障厅、省编办等5个部门关于教师法实施情况的汇报。之后,分三个小组赴南昌、九江、萍乡、新余、吉安市及所辖部分县、市(区)开展重点检查。检查组没去的设区市,也开展了自查,提交了自查报告。三是重点检查与督促解决有关问题相结合。重点检查采取听取汇报、召开座谈会、实地察看、发放调查问卷、查阅有关文件资料等形式进行。共召开座谈会13个,实地察看学校18所,发放调查问卷180份。同时,针对新闻媒体反映的教师待遇等方面存在的问题,马志武副主任多次作出批示,省人大教科文卫委及时督促有关部门调查研究解决。

  二、主要成效

  教师法自1994年1月1日实施以来,全省各级政府和有关部门认真贯彻实施教师法和我省实施办法,在加强师资队伍建设、提高教师地位和待遇、维护教师合法权益等方面做了大量工作,全省教师学历水平、职称结构、经济待遇、工作条件有了大幅改善,教师的社会地位明显提高,职业吸引力明显增强。

  (一)教师待遇得到保障,教师地位进一步提升

  一是工资待遇有保障。各级政府坚持教育经费“三个增长”(“三个增长”是指:各级财政教育拔款增长高于财政经常性收入增长、并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长),不断加大教育投入,保证了教师平均工资不低于本地公务员工资水平,做到了按时足额发放。2009年起,全省实施义务教育绩效工资改革,所有县(市、区)义务教育学校教师的基础性绩效工资、奖励性绩效工资全部到位。截止2012年底,吉安市绩效工资人均不低于21000元,其中市直、吉州区、青原区和井冈山市人均为25800元;新余市义务教育阶段绩效工资人均2.58万元/年,并且县区学校义务教育阶段绩效工资由县区财政100%全额保障;九江市义务教育阶段绩效工资年人均发放21218元,南昌市年人均达到29000元,都高于当地公务员标准。二是特殊岗位有津贴。2007年起,省财政每年安排1亿元资金,2011年提高到1.5亿元,对山区、库区、湖区等条件艰苦的边远地区教师发放特殊津贴。2013年,省财政增加安排1.5亿元,总量达到3亿元,将边远地区教师特殊津补贴平均水平翻一番,最边远地区教师每人每月可拿到360元。三是住房条件有改善。先后实施了中小学校舍安全工程、教育园区建设等工程项目,深入推进了义务教育薄弱学校改造计划和农村教师周转房建设工程。2011年以来,修水、都昌、德安三个县累计投入建设资金2832万元,建成周转宿舍312套,另有320套正在建设中。分宜县计划按每套不超过35平方米的标准,到2015年实现农村教师人均一套周转房,现已建设农村教师周转房100套,面积1875平方米。四是社会地位有提升。积极引导教师参与学校民主管理,推选优秀教师担任人大代表、政协委员,提高教师的社会地位。如井冈山市第三届人大代表中有教师5人,占人大代表总数的3.5%。第三届政协委员中有教师10人,占政协委员总数的7.5%。

  (二)教师队伍管理更加规范,教师队伍结构更趋合理

  一是严格教师资格准入制度。从2010年开始,我省在中小学校建立起“国标、省考、县聘、校用”的教师准入和管理制度,实行教师招聘全省统一考试,统一公布岗位需求、统一组织笔试、统筹研制师资录用调配政策,严把教师资格认定和录用关。二是严格教职工编制管理。各级机构编制部门按照“总量控制、动态管理、统筹平衡、年度报告”的原则,认真开展中小学教职工编制核定工作,规范编制管理。各级教育行政部门根据教育事业发展规划、地区生源变化和学校布局调整等情况,合理调剂学校之间编制余缺,各学校再根据自身需求在教师编制总量的基础上实行动态管理,有效配置了教师资源。三是教师补充渠道进一步拓宽。连续三年组织中小学教师招聘全省统一考试,连续四年组织实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”,为24个贫困县的农村学校补充了1万余名以本科学历为主的优秀青年教师。连续五年实施“定向培养农村中小学(幼儿园)教师计划”,共培养1.2万余名农村中小学(幼儿园)教师。连续六年做好教育部免费师范生录取、培养、就业工作,共录取了2200余名免费师范生,已毕业的师范生基本都回到生源地学校任教。

  (三)教师培养培训力度加大,教师业务水平进一步提高

  一是强化师资培训。从“十一五”开始,每年对30余万名中小学教师进行全员远程培训,上网注册学习率达90%以上,位于全国前列;每年实施“省培计划”,先后实施了“农村骨干教师、校长、教学点教师”三项省级培训计划,培训骨干教师1万余名,校长5000余人,教学点教师5000余名。从2010年开始,我省已争取中央财政经费1.5亿元用于实施“国培计划”,采取置换脱产培训、短期集中培训和远程培训三种形式,共培训农村骨干教师6万余人次,幼儿园教师1.5万余人次。其中,萍乡市莲花县除了按各自生均公用经费的5%作为教师进修培训的专项资金外,每年还安排全县教师工资总额的1%用于教师培训。二是实行定向培养。为提高农村教师队伍质量,各地市积极开展“三定向”(定向招生、定向培养、定向就业)培养农村教师工作。从2006开始,吉安市在全省率先实行“三定向”政策,2010、2012年先后将“三定向”延伸到特殊教育教师、学前教育教师范畴,三年累计招收2100人。九江市近三年累计招收定向培养师范类学生431名,赣州市近年来共定向培养学生3332人。萍乡市已连续五年招收“三定向”学生739人,并根据生源分布情况,合理配备教师。定向培养生从招生到就业全部实行本土化,全部分配到边远山区和教师紧缺乡镇,为农村小学特别是边远山区小学培养了下得去、留得住、教得好的人才。三是培训形式多样化。新余市政府充分发挥名师工作室的作用,做到“抓一批项目,带一支队伍,出一批成果”,培养和造就一批优质教育人才。目前,新余共建设名师工作室21个,每个工作室每年拨付1万元工作经费。

  (四)师德师风建设得到加强,教师良好形象进一步树立

  一是激励先进、表彰典型。积极探索建立健全师德师风建设长效机制,先后制定出台了《中小学教师职业道德“八不准”》、《中小学教师职业道德考核试行办法》等规章制度,进一步规范教师从教行为。各地各校坚持把师德教育作为重点内容纳入教师培养和继续教育的必修课程,坚持“一年一主题”的师德师风教育活动,大力发掘典型人物,用身边先进的人和事引导广大教师自觉遵守职业道德规范。井冈山大学深入挖掘红色资源,做足特色文章,取得很好的社会效果。全省先后涌现出像“教师之楷模,人生之榜样”的石秋杰、“2010年度感动中国人物”的王茂华、“太阳山上的守望者”邹有云等一批先进典型。二是整治师风,立德树人。各地将师德师风纳入教师年度考核中,实行师德考核一票否决制。新余制定出台了《新余市中小学教师违反职业道德规范暂行处理办法》、《新余市中小学教师十条禁令》,对教师工作作风、违规补课、违规招生、有偿家教、体罚学生等方面提出了明确的处理规定,禁止任何人以任何名义对学生有偿补课或到校外兼课,各学校分别开展了自查自纠活动。2013年1月,赣州市按照“七项严禁”对于都县一名教师跪罚学生一事进行了严肃处理,该校校长、分管副校长撤职,该教师被撤销了教师资格,县教育局长受到行政记大过处分。通过这些举措,进一步规范了中小学幼儿园教师从教行为,群众对教育的满意度明显增加。

  三、存在的主要困难和问题

  从这次执法检查的情况看,教师法在贯彻实施过程中还存在一些困难和问题,主要体现在以下几个方面:

  (一)教师的待遇还有待提高

  一是工资待遇存在差异。虽然大多数县(市、区)保证了教师工资水平不低于当地公务员水平,但由于各地财政状况不同,县域之间教师工资水平存在差距,且有的地方教师绩效工资水平与当地公务员津贴补贴水平也有差距。2012年底,寻乌县义务教育学校教师绩效工资水平为人均17976元/年,与公务员人均年津补贴18600元标准相差624元。二是现行教师教龄津贴标准太低。目前,我们执行的仍是1985年颁布施行的《关于教师教龄津贴的若干规定》,教龄满5周年3元,10周年5元,15周年7元,20周年10元封顶。二十多年来一直没有调整,基本失去了津贴的应有作用。三是教师职称评聘存在结构性矛盾。2002年我省职称实行评聘分开后,每年评上资格的多,而由于职数有限,评上资格的人员不能全部聘任。据吉安市统计,全市中小学教师中,高级待聘的有2049人,中级待聘的有5326人。

  (二)教师队伍结构性矛盾突出

  一是编制分布不合理。随着城镇化进程加快,城乡教育资源布局发生了变化,总体呈现农村中小学及在校生数逐年减少,县城或城区中小学及在校生数不断增长的趋势,但许多地方中小学编制并未相应地及时作出调整。农村学校分布散、规模小、生源少、成班率低,较多存在一师一校、一师多班的现象。而城区学校由于生源多,学校建设速度跟不上,大班额现象比较普遍,城乡生师比出现了两个极端。星子县县城中小学部分学校生师比高达28:1,而乡镇中小学中有部分学校生师比只有9:1(即使这样,学校教师仍配不齐)。为了缓解教学压力,有些县仍然聘请代课教师,教育教学质量得不到有效保证。另外,有些地方为节省财力,不按编制足额补充合格教师,存在“有编不补”现象,成为中小学聘请代课教师的重要原因。二是结构不够合理。新课改后,要求小学三年级以上开设英语、信息技术、综合活动等课程,对专业师资的需求大增,目前农村学校和教学点外语、音乐、体育、美术、科学、信息技术等科目教师缺乏。三是寄宿制学校生活老师紧缺。寄宿制学校发展较快,普遍缺少生活教师、校医的编制,常常是学校用公用经费聘用生活教师和保安。四是农村学校教师年龄偏大。如宜丰县桥西中学,56名教师中,没有一个年龄30岁以下的教师,30至40岁的只有4个,其余都在40岁以上。井冈山市蛇市口小学12个教师,学校教师平均年龄49岁。吉安县、吉水县村小教师平均年龄分别为49.8岁和52.5岁。

  (三)农村教师队伍难稳定

  一是条件差。目前农村学校教师周转房供需矛盾仍很大,据九江市教育部门统计,要基本解决九江市农村教师周转房问题,至少还需要建设3500套。许多农村学校没有食堂,没有浴室等生活配套用房和设施,个别学校甚至存在饮用水安全难以保障等问题,这些情况在边远山区尤其明显。二是待遇低。尽管各地采取了不少优惠政策鼓励教师到山区、农村从教,但由于农村与城市地域差别大,边远地区教师津贴补助标准不高,工资水平低于城镇教师工资收入,生活贫乏,工作量大,加上交通、就医、顾家不便等因素,使得相当部分教师不安心农村工作。基层反映,目前的待遇尚不足以吸引教师,特别是青年教师到农村任教,存在着农村教师千方百计从农村流向城镇、从城镇流向城市的现象。兴国县2011年招聘“特岗教师”260名,招聘后自愿放弃的达66人,占特岗招聘计划的25%;该县近三年通过考研、考公务员等外流的教师达300余人,大部分为中青年骨干教师或具有发展潜能的优秀青年教师。

  (四)教师队伍整体水平亟待提高

  一是教师业务素质有待提高。农村教师队伍中有相当一部分是由民办教师转公办教师,还有的是代课人员。其知识结构、年龄都偏老化,学历水平偏低,教法陈旧,无法适应新课改的需要。一些中小学校校级领导职数配置过多,有的学校领导职数在一正三副以上,实际上基本不安排讲课,副职过多挤占了教师教学的编制。检查中,有的校长反映,现在招聘老师只要取得教师资格证,通过笔试和面试就可上岗。有相当一部分老师未经过师范学校学习,没有经过系统的培训,知识技能单一,而农村学校由于编制紧缺,需要的是能教会唱的全能型教师。二是民办幼儿园教师素质参差不齐。目前我省幼儿园90%以上是民办,民办幼儿园,特别是农村民办幼儿园教师的学历层次低,持证上岗率低,教学水平与教学质量低,直接影响农村学前教育的发展。三是部分教师职业道德水平有待提高。少数教师工作责任心不强,有体罚或变象体罚、侮辱学生、打牌赌博等现象。有的老师重点内容正常上课时不讲,放在有偿补课时讲,迫使学生补课。四是校长的归口管理有待进一步理顺。少数县(市、区)教师的招聘录用、校长的选拔任免没有依法归口到教育行政部门管理,存在管人与管事相脱离的问题,影响了教师队伍和校长队伍的建设与管理。

  (五)教师培训力度亟待加强

  一是培训经费未落实到位。按照“学校年度公用经费预算总额的5%安排教师培训经费”的规定,在不少地方未能达到要求。截至目前,九江市只有浔阳区、永修县、武宁县等地在财政预算中按教师工资总额的1.5%列支中小学教师培训经费,其他县(市、区)尚未落实到位。义务教育学校实行“两免一补”结束后,学校预算外收入基本没有,财政安排的生均公用经费保障学校正常开支都吃紧,很难支付教师的培训费用,结果是县里无力办培训,学校不敢派人参加培训,最终导致中小学教师培训机会不足,严重制约中小学教师教育教学水平的提高。二是县级教师进修学校建设滞后。目前,全省有79所经省政府备案的县(市、区)教师进修学校。多数县(市、区)政府对教师进修学校和培训基地投入不足,学校建设滞后,培训队伍年龄老化、力量薄弱,办学条件差,很难满足农村中小学教师培训需要。

  (六)财政对教育经费的投入与使用管理还不完全到位

  近年来,随着推进城镇化、打造核心增长极,中心城市和县城城关镇的中小学扩张加快,教育网点建设任务加重,各县(区)的教育经费较为紧张。2010年省财政厅、省教育厅联合下发了《江西省地方教育附加使用管理办法》,规定各市、县(区)地方教育附加由省级统筹,“省级统筹的资金按照省与市、县(区)2∶8的分成比例返还原征收地,返还的资金与实际征收数挂钩”,九江、南昌两市政府反映,2010年地方教育附加由省级统筹后按文件规定及时返还了80%;但2011、2012两年则没有返还,累计资金近10亿元,导致九江、南昌两市部分中小学教育规划项目无法进行。

  四、意见和建议

  教师是立教之本。加强教师队伍建设,是教育事业改革和发展的基础,是提高教育质量、办好人民满意教育的关键,是教育优先发展战略的重要保障。各级政府及相关部门要进一步加强对教师工作的领导,严格落实法律责任,努力把教师队伍整体素质提高到一个新水平。

  (一)提高待遇,进一步改善教师工作和生活条件

  一是提高经济待遇。各级政府要加大投入力度,新增财政教育经费要把教师队伍建设作为投入重点之一,切实保障教师培养培训、工资待遇等方面的经费投入。要千方百计确保教育投入政策落实到位,对已出台的解决教师待遇的相关政策落实情况要进行认真清理,着力统筹解决好教师社会保险、防暑降温费、取暖烤火费等福利待遇,逐步消除城乡及地区间教师待遇上的差异。省政府应责成省财政厅和省教育厅等有关部门,按文件规定把2011、2012年两年全省省级统筹的地方教育附加总额的80%尽快返还给各设区市、县(区)政府,并加强审计监督,督促各级政府把这笔钱真正用到教育事业上。要进一步提高山区、贫困地区、少数民族地区的教师特殊津贴标准,并逐年增加。对“三定向”、新招聘的农村教师和长年坚持在艰苦边远地区的教师,给予更多的关心和帮助。要根据现有的经济状况和物价水平,合理提高教师教龄津贴和班主任津贴。要关心教师身心健康,安排教师定期健康体检。二是改善工作生活条件。加快推进边远艰苦地区农村学校教师周转宿舍建设,改善农村学校教师办公、住房等条件,稳定农村教师队伍。鼓励农村有条件的中小学校借助社会名流贤达力量捐助自建教师周转宿舍房,省有关部门在安排农村中小学教师周转宿舍房建设工程项目和教师周转宿舍房建设奖补资金上,应对国家级扶贫县和经济欠发达的县予以资金和政策上的倾斜。政府有关部门要进一步简化建设手续,减免教师周转宿舍房的有关各项费用,使教师住房问题逐步得到妥善解决。三是改革职称评聘制度。人力资源和社会保障部门在出台教师职称评聘有关政策时,要切合基层学校实际,在政策上适当给予倾斜,以利于调动基层学校教师的积极性。教育主管部门要通过加强管理和促进中小学校教师流动,缓解中小学教师结构性评聘矛盾。

  (二)强化管理,进一步优化教师队伍结构

  一是加强编制管理。各级机构编制部门要会同同级教育部门根据教育事业发展规划、地区生源变化和学校布局调整等情况,合理调剂学校之间编制余缺,各学校再根据自身需求在教师编制总量的基础上实行动态管理。要进一步完善农村学校按生师比和班级比相结合配备教师的编制政策,在核定编制时,注意向农村和边远山区倾斜,优化农村教师结构,保证学科结构趋于合理,设区市、县(区)政府要按编制及时配备足额的合格教师,严禁有编不补。二是优化教师结构队伍。建立健全城市(区)教师支援农村教育的长效机制,下大力气改造薄弱学校,对城乡教师资源实行统筹安排,从城镇派出优秀教师到农村中小学支教,期满测评合格返回原校,并在职称晋升和聘用上优先靠前安排,形成良性互动,促进城乡教师资源均衡,努力缩小城乡之间教师资源差距。对于农村偏远地区及教学点的教师,应侧重从师范院校的毕业生中招录,以便实现“一师多能”;在目前编制总量只减不增的形势下,建议通过政府购买服务的方式,解决寄宿制学校教辅人员不足的矛盾。三是尽快出台公办幼儿园、职业学校教职工编制新标准。为保障教育教学的实际需求,建议省机构编制部门会同省教育厅、省财政厅尽快出台公办幼儿园、职业学校教职工编制标准或编制核定办法。

  (三)强化培训,进一步提升教师队伍整体素质

  一是严格落实培训经费。按照“地方负责、分级管理”的原则,因地制宜建立经费分摊机制,明确政府、学校和教师个人承担的费用项目或比例。各县(市、区)要设立师资培训专项经费,按教师工资总额的1.5%列入财政预算并拨付到位;中小学校要按年度公用经费预算总额的5%用于教师培训,确保培训工作正常化。二是加大教师培训力度。积极组织专职教师外出培训学习,拓宽教师教学理念和方法。加大定向培养农村教师力度,适度扩大师范院校免费师范生的招生规模,支持免费师范毕业生到农村中小学任教。三是加强师德教育。坚持把师德建设摆在教师队伍建设的首位,把教师职业理想、职业道德、学术规范以及心理健康教育融入职前培养、准入、职后培训和管理全过程,切实提高教师的职业道德修养。完善激励机制,树立师德典型,发挥典型的模范示范作用,营造师德师风建设的良好氛围。要研究制定科学合理的师德考评制度,将师德建设作为学校工作考核和办学质量评估的重要指标,把师德表现作为教师资格定期注册、业绩考核、职称评审、岗位聘用、评优奖励的重要内容,实行师德表现一票否决制。要完善学生、家长和社会参与的师德监督机制,依法规范教师从教行为。四是进一步推进教师进修及培训基地建设。积极推进县级教师进修学校及培训基地建设,实行与县级教研、电教、电大等相关机构实现资源整合或合作,创建“小实体、多功能、大服务”的示范性县级教师学习与资源中心,不断提高培训实效。

  (四)提高中小学校长任职资格条件,选好教师队伍带头人

  选好中小学校长,是带好教师队伍、抓好教育工作的根本所在。我省2007年出台的《江西省中小学校长管理暂行规定》,是以国家教委早在教师法出台前的1991年6月25日下发的38号文(《全国中小学校长任职条件和岗位要求(试行)》)为依据,该文件现己试行22周年,其中不少规定,如“乡(镇)完全小学校长应具有中师以上学历;初级中学校长应具有大专以上学历”,已满足不了教育事业日益发展的需要。2013年,教育部颁布了《义务教育学校校长专业标准》。建议省政府以此为依据,及时将《江西省中小学校长管理暂行规定》进行全面修订,全面推行中小学校长公开招聘、竟争上岗制度,原先民办教师转公办编制的教师己担任乡(镇)完全小学以上正副校长职务的,应加强培训,提升素质和能力,重新组织参加校长公开招聘、竞争上岗,经考试、考核不合格的,及时调离校级领导岗位。

  (五)进一步完善教师法律法规

  教师法于1994年颁布实施,至今已有二十年。我省实施教师法办法于1996年通过,2004年进行过修订,到现在也有近十年。随着我国经济社会快速发展,现行的教师法律法规不能满足教师事业发展的需要,亟待进一步修改完善。如我省实施教师法办法第十七条规定:“到乡村中小学校任教的中专以上学历的毕业生,其定级工资按省有关规定高定1档。”、“在少数民族聚居地或者省认定的贫困乡连续工作满5年的中小学教师,按其职务等级,上浮1档工资,以后每连续工作满8年予以固定并再上浮1档”。而实际中,上浮1档工资,其实只多了几十元钱,十多年前也许有一定的吸引力,而现在并不具有很强的吸引力。