您当前的位置 :江西人大新闻网 > 专题报道 > 人大立法在进行专题 > 立法知识 正文

一般地方立法

编辑: 薛岚     来源: 新华网      2015-05-06 15:15

  一般地方立法的含义、特征和构成

  (一)一般地方立法的含义和特征

  一般地方立法,是相对于特殊地方立法而言的地方立法。它是一般地方的有关国家政权机关,依法制定和变动效力可以及于本地范围的规范性法律文件活动的总称。它主要是从立法的特点和性质而不完全是从地理区域上对地方立法加以区分的一种概念。

  一般地方立法不同于特殊地方立法的特色在于:

  第一,一般地方立法更具普通性。首先,一般地方立法是由宪法和宪法性法律明文确定的地方立法,立法权主要直接来自宪法和宪法性法律的授权,不像经济特区的授权立法,立法权更多来自中央立法主体的另行授权。其次,一般地方立法的调整对象,是地方上普遍需要以法的形式调整的、更多属于普通范围的事项,不像自治立法和特区立法(特别行政区立法和经济特区的授权立法),在调整对象方面通常带有鲜明的特殊性。其三,一般地方立法,在总体上不像自治立法和特区立法(特别行政区立法和经济特区的授权立法)那样带有破格性,不像经济特区的授权立法那样带有经常的不确定性,一般地方立法的任务和程序等,通常不仅是普通的、常规性的,而且是确定的或明确的。

  第二,一般地方立法的任务更繁重。它是中国地方立法中地域范围最广泛的立法。省、自治区、直辖市、较大的市(省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市),都有一般地方立法权。其他地方立法的地域范围远不及一般地方立法。另一方面,一般地方立法既要贯彻实施中央法律、法规,又要解决本地需要以立法方式解决的问题,它可以在广泛的领域制定地方性法规和政府规章,调整的事项很多,不像经济特区授权立法通常是在授权范围内立法。

  第三,一般地方立法的从属性和自主性更鲜明。其一,一般地方立法比自治立法和特区立法(特别行政区立法和经济特区的授权立法)更需要注重贯彻实施中央立法产生的规范性法律文件,使它们具体化。宪法明确规定地方性法规的制定不得同宪法、法律和行政法规相抵触。而自治立法和特区立法(特别行政区立法和经济特区的授权立法)虽然也有贯彻实施中央立法产生的规范性法律文件的任务,也要维护国家法制的统一,但它们在这方面不像一般地方立法那样更具从属性。其二,在立法程序和立法范围方面,一般地方立法的自主性更大些,如地方性法规不须报全国人大常委会批准,在时间和空间(事项)等方面也不像经济特区的授权立法那样受到种种明确的限制,它可以在自己权限范围内自主地解决所要解决的问题。

  (二)一般地方立法的构成

  地方立法是相对于中央立法或国家立法而言的立法,它是构成国家整个立法的一个重要方面,就地方立法本身说,也是个系统,是由多类别、多层次的立法所构成;而每一类别、层次的地方立法又由多种不同内容的、受有关方面制约的具体的立法所构成。它们结合在一起构成了作为整体的地方立法的完整性和受制性的程度。

  在中国现时期,除民族自治地方的自治立法、经济特区的授权立法、特别行政区立法外,所有地方立法都是一般地方立法。从类别上说,中国一般地方立法由一般地方的法定国家权力机关及其常设机关的立法和相应地方的政府立法所构成。从层次上说,由省、自治区、直辖市、较大的市(省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市、经国务院批准的较大的市)的立法所构成。

  中国一般地方立法的这种结构是经过一个发展过程的。建国初期一般地方立法由大行政区、省、市、县的立法构成。当时在非民族自治地方,县以上都有地方立法权。大行政区、省、县的立法是三个不同层次的地方立法。市的情况较为复杂,各市并不是同一级别的行政区划,其立法不能笼统地划入哪一层次的立法。1954年宪法确定了立法上的中央集权体制。1979年地方组织法和1982年宪法对立法体制的改革做出重大贡献,但它们在规定一般地方立法的结构时,仅规定省级人大及其常委会可以制定地方性法规。后来两次修改地方组织法,确定省政府所在地的市和国务院批准的较大的市也有地方立法权,立法法又进一步规定经济特区所在地的市也可以制定地方性法规,使中国地方立法的结构较为完善。需要指出,立法法使“较大的市”有了新的内涵。在立法法之前,较大的市是单指经国务院批准的较大的市,而在立法法中,较大的市包括省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。

  建国初期大行政区、省、市、县都有地方立法权的情况,同西方一些国家相似。在西方,不论联邦制还是单一制国家,也不论幅员广大人口众多还是幅员不大人口不多的国家,都有一些国家的地方立法系由多层次的地方立法所构成。如意大利的地方立法就由省、县和乡的地方立法构成。但中国当时把一般地方立法扩大到县一级,并不像西方一些国家那样是作为一项长久制度确立下来的,而主要是根据当时形势的要求作为权宜之计规定的。中国的国情既需要中央与地方在立法上实行分权,又决定了中央与地方在立法上的分权需要适度。因为中央集权的专制传统的影响既然会持续相当长时间,未曾经历资产阶级共和国阶段,公民的权利义务观念薄弱,那么在立法上强调分权,连县一级也能立法,就显然不具备条件,至少不具备必要的群众性的民主与法制观念以作为思想基础。同时,在“初级阶段”,不论是民主政治和法制的建设,还是公民权利义务观念的发扬和市场经济或物质基础的发展,都需要有较长的探索过程,在这个过程中把立法扩大到县一级也是不成熟的。地广人众各地很不平衡的情况,既要求充分注意照顾各地的特殊性,又要求尽可能使各地缩小差距,尽可能做平衡、协调工作,这就决定了既要使地方享有立法权,又不能使立法权过于分散。1954年宪法完全取消一般地方立法是不适当的,但如果继续像以前那样使县一级也能制定法令条例,发展下去无疑会有很大弊端。

  现行宪法和地方组织法确定的中国一般地方立法的结构,有利于中央与地方适当分权,又不至于造成立法权的过于分散;可以改变1954年宪法确立的立法上的集权原则,又可以避免1954年宪法之前那种过于分散所必然要产生的弊端。

  一般地方的立法权

  一般地方的立法权主要包括:

  (一)制定和变动地方性法规

  制定和变动地方性法规,是一般地方的首要的和主要的立法权,是一般地方的最主要的常规性立法权。这一权力的法定来源主要是宪法、地方组织法和立法法的直接确定。行使这一权力所产生的地方性法规,在法的体系中位于宪法、法律和行政法规之下,但它对贯彻实施宪法、法律和行政法规,有积极而行之有效的作用。同时,地方性法规也是一般地方解决本地具体问题的主要的法的形式。一般地方的立法主体,主要就是通过制定和变动地方性法规来实现对本地重大事项的法的调整。

  地方性法规立法权的归属,经历了一个发展过程。1979年7月,五届全国人大二次会议通过的地方组织法俨然规定:省级人大及其常委会享有地方性法规制定权。自此,揭开了中国地方立法改革、立法体制改革以至整个立法实践和立法理论改革的序幕。地方性法规和地方性法规立法权,成为中国立法理论和实践的非常重要的概念和事物。经过一段时间的发展,可以行使地方性法规立法权的地方进一步增多。根据现行宪法、地方组织法和立法法的规定,可以制定和变动地方性法规的国家机关是:省、自治区、直辖市、较大的市(省和自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)的人大及其常委会。

  制定和变动地方性法规作为一般地方的最主要的立法活动,宪法、地方组织法和立法法对它的进行,规定了明确的限制性条件和保障制度。其一,地方性法规要根据本行政区域的具体情况和实际需要制定,不得同宪法、法律和行政法规相抵触。省级以下的地方性法规还不得与省级地方性法规相抵触。其二,省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定地方性法规,要报全国人大常委会和国务院备案;较大的市(省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)的人大及其常委会制定地方性法规,要报省、自治区人大常委会批准,并由后者报全国人大常委会和国务院备案;报请批准的地方性法规如不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触,应当予以批准。其三,地方性法规可以就法定事项范围做出规定,不得就应当由法律或行政法规规定的事项做出规定。其四,全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的地方性法规,地方人大有权改变或撤销它的常委会制定的不适当的地方性法规。

  (二)制定和变动地方政府规章

  制定和变动地方政府规章,是一般地方立法又一项常规性立法权。这一权力的法定来源是地方组织法和立法法的直接确定。有权制定和变动地方政府规章的主体,是省、自治区、直辖市、较大的市(省、自治区政府所在地的市、经济特区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市)的人民政府。这些地方政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章,自治区和自治区政府所在地的市的政府,还可以根据本自治区的自治条例和单行条例制定规章。为保障地方政府规章的制定和变动,得以正确、慎重地进行,地方政府规章应当报国务院和本级人大常委会备案,较大的市(省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)的政府规章,应当同时报省、自治区人大常委会和政府备案;国务院有权改变不适当的地方政府规章,地方人大常委会有权撤销本级政府制定的不适当的规章;省、自治区人大常委会和政府有权撤销下一级政府制定的不适当的规章。地方政府规章与国务院部门规章之间对同一事项的规定不一致时,由国务院裁决。

  地方政府规章低于宪法、法律和行政法规,与国务院部门规章具有同等效力。它是中国法的形式或渊源体系中最低的一种法的形式或渊源,但它的数量多,调整范围大,规范具体,对贯彻实施宪法、法律、行政法规和省级地方性法规,有积极而行之有效的作用。它同地方性法规一起,为实现各有关地方的立法调整,发挥着重要作用。地方政府在依法实施本地行政工作过程中,更赖地方政府规章。

  (三)根据授权立法

  同其他方面或立法主体相比,一般地方根据授权可以行使的立法权,来源和种类更多些。包括:其一,全国人大及其常委会根据实际需要将应当由法律规定的事项,授予省、自治区、直辖市人大或其常委会制定地方性法规的权力。这种立法权调整的事项,一般不涉及国家主权、刑事法律制度、公民基本政治权利和人身自由权利、司法制度等方面的事项。其二,全国人大或其常委会根据实际需要,授予没有地方性法规制定权的地方人大及其常委会制定法规的权力,授予没有规章制定权的地方政府制定规章的权力。其三,有地方性法规制定权的地方人大及其常委会根据实际需要,将应当由地方性法规规定的事项授予本级政府制定规章的权力。被授权机关必须严格按授权目的和范围行使该项权力,不得将该项权力转授给其他机关。这些年来,地方国家机关根据授权所进行的立法对该地法制和多方面事业的发展,发挥了重要作用。

  立法法产生后,情况发生变化。根据立法法的规定,授权立法权今后通常仅存在于全国人大及其常委会授权国务院立法或授权经济特区立法的情况下。这就是说,今后一般地方立法通常不存在授权立法问题了。但一般地方立法已存在的授权立法权,立法法也未予撤销,因而继续有效。

  (四)其他

  一般地方立法权还包括一定的立法监督权在内。这种立法监督权主要表现在上述地方人大有权改变或撤销它的常委会制定的不适当的地方性法规,地方人大常委会有权撤销本级政府制定的不适当的规章,省、自治区政府有权撤销下一级政府制定的不适当的规章。还表现在授权机关有权撤销被授权机关制定的违背授权要求的法规或规章,必要时还可以撤销授权。

  需要指出,由于地方立法制度尤其是立法权限划分制度和地方人大会议制度等还有待完善,在现时期一般地方立法实践中,绝大多数地方性法规是由人大常委会制定的,只有很少的地方性法规由地方人大人制定。这种由人大常委会包揽地方立法权的现象,亟待转变。

  一般地方立法的范围

  (一)地方立法范围的意义和中国地方立法范围状况

  地方立法的范围涉及的问题有:(1)有关地方可以立和不能立什么形式的法;(2)有关地方可以或不能就哪些事项立法;(3)地方立法与中央立法和地方行政的界限如何确定、各种类别和层次的地方立法之间的界限如何确定。明确地方立法的范围,才能明确地方立法的形式和地方立法调整、规范的对象和领域,才能避免出现在这几种关系上要么互相争权、越权,事无巨细都想包揽,要么互相依赖、推脱,事无巨细都不去解决的情况。实践中由于地方立法范围不清带来的结果,更多的是一方越权或侵权。这些年来,许多地方已认识到某些事项应当由立法调整,但不知是应当由法律、行政法规调整还是应当由本地的地方性法规、政府规章或自治条例、单行条例调整,举步踌躇,贻误法制事业。许多应当由地方性法规或自治条例、单行条例调整的事项,往往由政府以行政规章调整。不少人认为地方政府搞的规章就是地方性法规。政府对许多应当由地方立法解决的重大事项,不是提请权力机关以立法方式解决,而是自行解决,或是请示党委由党委解决,或由党委和政府联名行文解决。人大与其常委会内部在地方立法上各自权限范围也不明确或不能谨守。这种状况严重妨碍着中国地方立法大局的发展。转变这种状况,必须从理论和实践的结合上,认真解决中国地方立法的范围问题。

  中国地方立法的范围,在能立什么形式的法这一点上历来是清楚的。在这方面,地方立法与中央立法的界限、地方立法与地方行政的界限是分明的。建国初期,一般地方只能拟定法令条例或单行法规,其中大行政区、省、市拟定法令条例,县拟定单行法规。在现阶段,可以制定地方性法规和地方政府规章。无论过去还是现在,地方都不能制定宪法、法律。

  但在地方可以就哪些事项立法这个更具实质意义的立法范围问题上,在立法法之前,历来不够明确,只有法律和法规关于授权地方权力机关制定实施细则和有关规定的规定中,以及全国人大常委会关于授权有关省市制定单行经济法规的决议中,明确规定了地方有权就哪些事项立法。而宪法、地方组织法等在规定地方有权制定法令条例、单行条例、地方性法规时,并没有明确规定可以就哪些事项制定。由于未作明确、具体的规定,地方立法的范围显得过大。在一般地方,只要不同宪法、法律、行政法规相抵触,可以根据本地实际情况和需要,就任何事项制定地方性法规。这无疑容易产生弊病。除法律另有规定外,在立法法产生之前,可以将对地方立法范围的理解和把握,同对地方立法主体的职权范围的理解和把握联系起来,如有必要,一般地方立法主体可以就自己的职权范围内的事项实行立法调整。立法法产生之后,地方立法的范围有了基本的框架。

  根据宪法和立法法的规定,结合地方立法实践,中国现时期一般地方立法的范围可以按地方性法规的调整范围和地方政府规章的调整范围来划定。

  (二)地方性法规的调整范围

  根据立法法第64条的规定,地方性法规可以就下列事项作出规定:(1)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(2)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项;(3)除应当由法律规定的事项外,其他事项国家尚未制定法律或行政法规,根据本地方的具体情况和实际需要,可以制定地方性法规的事项。

  为有效行使地方组织法规定的有关地方人大及其常委会的职权,并为具体实施立法法关于地方性法规可以规定的事项的规定,地方性法规可以就以下具体事项作出规定:

  1.关于本行政区域政权建设的某些事项。

  2.关于本行政区域民主与法制建设的事项。包括在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会的决议的遵守和执行事项;听取和审查本级人大常委会的工作报告、本级政府和法院、检察院的工作报告事项;监督本级政府、司法机关的工作,联系本级人大代表,受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见方面的事项;改变或撤销本级人大常委会的不适当的决议,撤销本级政府的不适当的决定和命令,撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议方面的事项;保护公有财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利,保障农村集体经济组织应有的自主权,保障少数民族的权利,保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利方面的事项。

  3.关于本行政区域经济建设的事项。包括保证国家计划和国家预算的执行事项;审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告,决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更方面的事项。

  4.关于本行政区域内教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作中重大的即带有全局性、长远性的应兴应革的事项,以及决定授予地方的荣誉称号等其他事项。

  (三)地方政府规章的调整范围

  根据立法法第73条的规定,地方政府规章所能规定的事项包括:(1)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;(2)属于本行政区域的具体行政管理事项。

  为有效行使地方组织法规定的有关地方政府的职权,并为具体实施立法法关于地方政府规章可以规定的事项的规定,地方政府规章可以就以下具体事项作出规定:

  1.执行本级人大及其常委会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,规定行政措施,发布决定和命令方面的事项。

  2.领导所属各部门和下级政府的工作;改变或撤销所属各工作部门的不适当的决定、命令;依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员方面的事项。

  3.执行国民经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作方面的事项。

  4.保护公有财产和公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;保障农村集体经济组织应有的自主权;保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯,帮助本行政区域内少数民族聚居的地方依法实行区域自治,帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业;保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利方面的事项。

  5.办理上级国家行政机关交办的其他事项。(周旺生编写)

我来说两句:
[ 网友留言只代表个人观点,不代表大江网立场 ] 昵称:     
    请理性评论、文明发言,勿发布违法和损害公序良俗的信息。我们将不予发表或删除可能引发法律纠纷和损害公序良俗的信息。

管理登录    联系我们    设为首页    

  • Copyright◎2012 JXRD.gov.CN All Rights Reserved.
    主办:江西省人大常委会办公厅 未经许可严禁复制或镜像
  • 赣ICP备05009247号