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江西省人大常委会执法检查组关于检查《江西省审计条例》实施情况的报告

编辑: 孙洁     来源: 省人大财经委      2015-06-02 12:10

——2015年5月26日在江西省第十二届人大常委会第十八次会议上

省人大财经委副主任委员 高小琼

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  根据省人大常委会2015年监督工作计划安排,2月至5月,省人大常委会组织成立执法检查组,就《江西省审计条例》(以下简称审计条例)的实施情况开展了检查。受执法检查组委托,现将执法检查情况报告如下,请予审议。

  一、执法检查工作情况

  为全面了解审计条例实施情况,推动全省各级政府、有关部门和单位深入贯彻实施审计条例,促进解决审计工作中的突出问题,省人大常委会决定今年开展审计条例执法检查。此次执法检查按照“三个结合”的原则和步骤进行,即自查、委托检查和重点检查相结合,听取汇报、座谈交流和实地察看相结合,法律监督、社会监督和舆论监督相结合。2月中旬,省人大常委会印发了执法检查实施方案的通知。3月,省发改、国资、监察、财政、人保、审计、住建、环保、农业、公安、总工会、江西银监等部门进行了自查自纠;九江、萍乡、赣州、吉安、上饶等5个设区市人大常委会受省人大常委会的委托开展了执法检查,并按期报送了执法检查报告。4月8日,省人大常委会检查组召开了执法检查动员会,随后召开执法检查组第一次全体会议,对重点检查工作进行了部署,并在江西人大新闻网、中国江西网公布了群众举报电话和信箱。4月中旬,执法检查组分成两个小组,分赴南昌、景德镇、新余、鹰潭、宜春、抚州市等6个设区市及所辖部分县(市、区)进行重点检查。检查组每到一地,都听取当地政府及审计机关等有关部门贯彻实施审计条例情况的汇报,与所辖县(市、区)审计局长进行座谈,广泛听取意见建议。调研组还实地察看当地政府投资建设项目,审查有关审计档案资料,开展400余人次问卷调查。通过一系列检查,掌握了审计条例施行的基本情况,促进了审计条例的深入实施和全省审计工作的顺利开展。

  二、贯彻实施审计条例的主要做法和成效

  审计条例实施两年来,全省各级政府及有关部门认真学习宣传,积极发挥审计职能作用,切实提高审计监督服务水平,为推进法治江西建设,维护财政经济秩序和社会公众利益,促进经济平稳较快发展发挥了积极作用。

  (一)审计执法环境不断改善

  党的十八届四中全会明确提出“完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权”,并首次将审计监督明确为“八大监督”体系之一。两年来,全省各级政府及有关部门高度重视审计工作,为发挥审计监督作用助力发力,着力营造和谐高效的审计执法环境。

  一是各级领导高度重视,审计的独立性不断增强。各级政府认真贯彻落实审计工作行政首长负责制,建立了政府主要负责人直管、常务负责人协管的领导机制,并坚持定期听取审计工作汇报,研究部署审计工作任务,协调解决审计工作中遇到的实际困难和问题。各级党委、政府主要领导对审计机关编写的《审计要情》高度重视,将审计发现的突出问题、原因分析、审计建议作为宏观决策真实可靠的参考依据,有效发挥了审计的监督服务功能。如,2013年以来,抚州市委、市政府主要领导先后批示《审计要情》6次,通过采纳审计建议和意见,完善了有关制度和措施,有力地维护了全市财政经济运行秩序。在各级党委、政府的高位推动下,审计的影响力、公信力不断扩大,审计监督的权威性不断增强,全省各级审计机关依法独立审计的机制基本形成。

  二是公众认知度不断提高,审计环境不断改善。审计条例颁布实施以来,各级审计机关充分运用电视、广播、报刊、网络短信等媒体和平台,通过举办专栏、张贴横幅、系统培训、网络宣传、法制宣传、知识竞赛、发放宣传手册等多种形式,开展了多渠道、高密度的宣传活动。同时,各级普法办也将审计条例列入重点普及法律,作为领导干部和公务员普法的考试内容。从调查问卷情况来看,各地有关部门和单位对审计条例实施的知晓率达到100%,98%以上的被审计单位开展了3次以上的学习活动。通过宣传,增进了各级政府和社会公众对审计工作的认识、理解和支持,提升了审计条例的公众知晓率和社会影响力,为审计工作的顺利开展创造了良好的社会环境。

  三是自觉接受审计监督的意识增强,审计监督得到广泛配合和支持。一方面,各部门、单位切实增强做好审计工作的自觉性,通过建立健全各种协作机制,主动配合审计机关开展审计或审计调查,积极为审计机关提供便利。另一方面,通过强化内部审计制度,设立内部审计机构或配备内部审计人员,自觉接受审计机关的业务指导和监督,不断加强自我监督管理。如,省财政厅强化财政内部监控,推进财政资金监督系统建设,并引入省审计厅作为第三方监督机构,对省级财政资金进行实时监管,对违纪行为形成强大威慑。省发改委建立健全接受和配合审计调查的工作机制,积极做好各项配合、服务和保障工作。省监察厅不断完善与省审计厅沟通协调机制,明确对审计机关转来问题线索的办理流程,进一步规范了工作程序。省人保厅着力规范内部审计监督行为,制订出台了规范内部审计工作的一系列制度;注重整改,对审计指出的问题,区别情况制定整改计划和措施,及时进行整改。

  (二)服务发展大局成效明显

  全省各级审计机关紧紧围绕省委、省政府中心工作,积极主动作为,在推动重大政策落实、保障公共资金安全、规范权力运行,加强廉洁政府建设等方面发挥了重要作用,有效发挥了审计的“免疫系统”功能。

  一是深化预算执行审计。全省各级审计机关围绕建立健全公共财政体制,坚持以财政收支真实性为基础,以部门预算执行为重点,始终将本级预算执行审计作为主要工作。在全省全面推行预算执行审计统一组织领导、统一工作方案、统一口径、统一报告、统一处理的“五统一”的原则,着力提升预算执行审计的监督层次和水平,重点加强对财税、投资、土地及生态环保等审计,提高财政资金使用效益。近几年的省级预算执行审计工作报告得到省人大、省政府的充分肯定和高度评价,一致认为,审计工作报告有进步,有发展,很实在、有分量,实事求是,针对性强,有力地促进了法治政府、效能政府、服务政府、廉洁政府建设。各地预算执行审计工作也得到了各级人大和政府的充分肯定。

  二是改进公众资金审计。盯住老百姓的“养命钱”,紧紧围绕涉及群众切身利益的问题,加强民生工程和民生资金审计,组织对城镇保障性安居工程、设区市中心城区住宅维修资金、农村土地整治示范建设项目、医疗救助、农村义务教育学生营养改善计划等重点民生项目和资金进行专项审计,分析问题,提出有针对性的审计建议,为省委、省政府进一步完善政策提供依据。积极开展社保资金专项审计。2012年3月至5月,各设区市、县(市、区)审计机关按照审计署和省审计厅的统一部署,在地方各市、县政府的大力支持和有关部门及单位的密切配合下,圆满完成了审计署部署的社会保障资金审计任务。全省有8个单位、5名个人和1个项目受到审计署表彰。

  三是规范经济责任审计。积极适应深化发展对全省领导干部经济责任审计的新要求,完善经济责任审计工作领导制度,与省委组织部联合出台了《关于加强和改进经济责任审计计划管理的指导意见》,全省经济责任审计工作进一步规范。南昌市经济责任审计还坚持任中、离任审计年初统筹计划安排,达到了经济责任审计项目与全市审计工作监督的重点和范围相结合的效果。新余市审计局建立联席会议制度,充分调动了纪检、组织等部门参与经济责任审计工作的积极性,增强了经济责任审计工作的整体合力,为组织部门考察使用干部起到了积极的作用。

  四是推进审计整改工作。为彰显审计整改工作的严肃性、及时性和实效性,省人大和省政府对审计整改工作提出了“整改、规范、提高”的明确要求。2014年,省委书记强卫还专门就人大审计整改工作作出批示,要求切实加强审计整改督办工作。在省委、省人大、省政府领导的高位推动下,在省人大财经委、常委会预算工委、省审计厅及政府有关部门的协作下,省人大常委会逐步建立和完善了审计整改督办工作机制,省政府出台了《关于进一步加强审计整改工作的意见》,推动审计整改工作迈出了新步伐。近两年来,在各级人大、政府及审计部门的督促下,审计整改工作力度大、震动大、反响好、效果好,促进了各地、各部门规范财经制度,加强预算管理,有效发挥了“揭示问题、制约权力、强化监督、改进工作”的监督职能。

  (三)审计制度与措施不断完善

  各级审计机关着力推进审计工作制度化、规范化,使审计有章可循、有规可依,审计工作日益规范,业务能力与水平不断提升。

  一是健全业务管理体系。为加强审计程序的过程控制,省审计厅完善了计划、审计、审理既相分离又相互制约的“三分离”业务管理体系,建立了以审计目标为核心,以计划管理部门为主导,以党委政府和群众需求为导向的计划管理模式,加强了对审计项目计划执行情况的检查和考核,维护了计划执行的科学性和严肃性。在审理中,重点对审计项目主要事实是否清楚、相关证据是否适当充分、适用法律法规和标准是否适当,评价、定性、处理处罚意见是否恰当,以及审计程序是否符合规定等内容进行审理。推行审计业务会议制度,明确重大审计项目由审计业务会议审定。积极创新审计监督方式。抚州市在全国政府债务审计过程中,创造性地提出“自动填列”法,实现数据自动填报,被国家审计署债审办在全国推广。

  二是制约审计权力。为规范审计计划和实施审理行为,将审计权力关进制度的“笼子”,各级审计机关先后制定了一系列制度。省审计厅出台了《审计现场管理办法》,对执行审计业务及相关事项的一系列活动明确了规范性要求。主动适应审计工作信息化的发展趋势和要求,进一步提高审计计划和审理工作质量和效率,积极开展网上计划管理、网上审理,利用审计信息化手段对审计项目进行管理和质量控制,并出台了《江西省审计厅审计项目计划网上管理操作规程》、《江西省审计厅审计项目审理操作规程》,规范审计计划和审理行为。各地审计工作的法制化和规范化水平不断提高。景德镇市2014年在全省率先出台了《景德镇市政府投资项目审计监督实施办法》,以及《购买社会服务暂行办法》等18项制度性文件,审计行为得到有效规范。鹰潭市在规范审计管理上下功夫,先后出台了《关于进一步加强政府投资项目审计工作管理的意见》、《鹰潭市经济责任审计项目组织实施工作规范》、《鹰潭市政府投资建设项目结(决)算审计协审机构考核暂行办法》等相关制度规定,进一步规范审计程序、控制质量。

  三是探索联网审计。由于科技进步,经济管理日益利用计算机信息网络技术和手段,审计对象在活动方式上发生了重大变化。信息处理的电算化和网络化使计算机信息系统审计成为开展审计工作的管理方式。同时,还开展财政数据、医院医药数据化审计,并实施地税系统联网审计,促进了信息化条件下的审计能力和水平的提高。省审计厅主动加强审计信息化建设,通过深化审计信息化应用,推进运用先进技术手段,实现了全省审计机关OA互联互通,极大提高了审计的质量和效率。在各地政府的大力支持下,各地联网审计进程加快。2014年,宜春市在财政预算较为紧张的情况下,还追加审计联网设备购置专项资金176万元,信息化审计能力进一步增强。

  三、审计条例贯彻实施中存在的主要问题

  从执法检查情况看,全省贯彻实施审计条例的情况总体是好的,但仍然存在一些亟待解决的问题:

  一是严格依法履职不到位,影响了审计的严肃性。一方面审计“越位”屡屡发生。如,在政府投资审计中,不少审计机关在有关部门要求下,较深入地参与了工程项目的招标投标、预算审核、现场核实、材料定价、竣工验收等具体建设管理工作,承担了与其职责相冲突的工作,模糊了“裁判员”和“运动员”的界限。另外,少数地方的审计机关还承担了招商引资、信访稳定、征地拆迁等政府安排的其他任务,不利于审计监督职能的有效发挥。另一方面审计“缺位”也在一定程度上存在。如,政府投资审计按规定有7个方面的内容,但审计机关在审计时仅审计工程造价一项,并以此来代替投资审计,存在审计风险。同时,根据审计法律法规的规定,审计机关应当对政府及有关部门、单位的财政和财务收支的真实、合法、效益进行全面审计监督。对于绩效审计工作,省审计厅虽然已经出台了《关于进一步加强绩效审计工作的意见》,但该项工作目前仍然无法落到实处,成效不明显,绩效审计的广度和深度有待于进一步提高。

  二是经费、人员保障不到位,影响了审计的独立性。审计条例第十条规定:“审计机关履行职责所必需的经费,应当列入财政预算,由本级人民政府保证”。但从检查的情况看,不少县(市、区)审计机关的工作经费依然没有依法纳入财政预算,年初只给人头费,在年度执行中向财政部门申请,缺乏保障。有的县(市、区)甚至将审计经费与审计项目、审计收缴挂钩,这些都较严重地损害了审计的独立性。如,鹰潭市余江县只按19.7%的比例安排年度财政预算,其余的80.3%则从审计收缴或核减资金中安排。另外,随着审计领域的不断扩展,尤其是政府投资项目越来越多,为实现“审计监督全覆盖”的新要求,审计部门工作量越来越大,审计机关人员不足、人员结构不合理,业务型、技术型人才缺乏等问题已经越来越凸显。

  三是审计发现问题整改不到位,影响了审计的权威性。审计报告指出问题的整改还不够到位,责任追究还不够,一些部门、单位和领域屡审屡犯、边审边犯、屡禁不止的现象还没有消除,审计发现的一些普遍性、倾向性的问题得不到整改和纠正,在一定程序上影响了审计监督的严肃性和权威性。主要原因是:一是审计工作报告中往往重视披露、发掘问题,但提炼整合及分析研判机制不完善,提出有针对性、操作性的意见建议不多。二是整改主体意识还不够强。有的地方政府和部门对整改事项连开会部署都没有,简单地把整改任务、责任转交给审计机关。而审计机关虽然有督促落实整改的职责,但仅凭审计机关单方面地组织推进,整改效果并不明显。三是由被审计单位的主管机关来承担责任追究,难以起到应有的震慑作用。四是由于体制机制原因产生的问题,整改难度较大。如社保资金审计中发现的企业参保率低、财政补助资金不到位、社保资金缺口大等问题。

  四、对进一步贯彻实施好审计条例的意见和建议

  当前,审计工作正处在一个新的历史发展时期,审计机关肩负着保障国家经济安全运行的重大使命。各级政府及有关部门、社会单位要按照审计条例的要求,对照存在的突出问题,抓好整改和现有政策的落实,不断加大对审计工作的组织领导,不断推动审计队伍建设,全面提升审计工作的质量和水平。

  (一)进一步增强审计独立性

  一是健全审计工作领导机制。各级政府主要负责人要依法直接领导本级审计机关,经常听取审计工作汇报,及时研究解决审计工作中遇到的突出问题。要重视和支持审计工作,切实把审计结果作为相关决策的重要依据,政府常务会议每年要专题听取审计工作汇报,政府研究重大经济事项要有审计机关负责人参加。二是保障依法独立行使审计监督职权。各级政府要保障审计机关依法审计、依法查处问题、依法向社会公布审计结果,保障审计工作不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。在交办相关审计事项时,要给审计机关充足的审计现场实施时间,确保审计程序合法到位。三是减少审计机关职责以外的事务。审计机关原则上不得参与招商引资、征地拆迁等与审计工作无关的工作,不得参与政府投资建设项目的招标投标、预算审核、现场核实、材料定价、竣工验收等具体建设管理工作,以保证审计机关集中精力进行审计监督。

  (二)进一步树立审计权威

  一是建立健全审计成果运用机制。进一步加强审计监督与人大监督、纪律检查、行政监察、干部使用的联动配合,促进审计成果在人大监督、纪律检查、行政监察下得到有效运用。二是建立健全审计工作配合机制。各部门、各单位要进一步增强接受审计监督、配合审计的意识,主动、完整提供审计所需要的各项资料和电子数据。有关主管机关对审计机关移送的案件线索和事项,要及时作出处理决定,并将立案及查处情况书面告知审计机关。同时,加大联网审计力度,财政、发改等部门要支持审计机关开展联网审计。三是建立健全审计整改工作机制。各级人大常委会要大力支持审计机关依法履职,对审计发现的问题,人大工作机构应及时会同政府的审计、财政等部门开展专项调研督办。各级政府对各部门、各单位审计发现问题的整改工作应统一部署、明确要求,督促问题一一整改到位。进一步加大审计公开力度,以公开促进整改效果。四是建立健全问责机制。要把审计结果及其整改情况作为考核、奖惩的重要依据。对审计发现的重大问题,要依法依纪作出处理,严肃追究有关人员责任。对审计反映的苗头性、普遍性、倾向性问题,要及时研究,完善制度规定。建立审计整改约谈制度。对整改不到位的,约谈被审计单位主要负责人;对整改不力、屡审屡犯的,严格追责问责。

  (三)进一步加强审计能力建设

  一是要进一步提高审计队伍的专业素质。严格实行职业准入制度,确保新增审计人员专业素质。严把审计机关负责人“进口关”,要求必须具有审计专业或者相关专业背景、或者具有相关工作经历,否则不得调入,以此减少政策性安置和照顾性安排。严把审计干部“进口关”,坚持“凡进必考”,公开招录,对学历、工作经历、专业、技术职称等设定具体标准,分类进行,确保审计队伍合理的结构和良好的素质。二是要保障审计经费。各级政府要将审计机关履行职责所必需的经费列入年度财政预算,对重大审计项目、上级临时布置的项目实行专项预算、专款专用,切实解决审计经费不足而制约审计工作有效开展的难题。在开展重点检查时,景德镇、鹰潭、新余等设区市均表示要依法切实解决好审计工作经费问题。建议在全省范围内开展审计工作经费与审计项目收缴挂钩的清理活动。

  (四)进一步提高审计工作质量

  要推动审计方式创新。加强审计机关审计计划的统筹协调,优化审计资源配置,开展好涉及全局的重大项目审计,探索预算执行项目分阶段组织实施审计的办法,对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件等积极开展全过程审计,发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用,维护国家经济安全。支持审计机关向社会购买审计服务,缓解审计人力资源与审计需求之间的矛盾。要积极探索绩效审计,在各类项目的审计中,要加大延伸审计工作的力度,不仅要关注公共财政资金投资使用的安全性,更要关注其效率性、效果性,科学评价公共资金和政府投资项目是否发挥效益,是否达到了规划设计的要求,促进公共资金安全高效使用。加快推进审计信息化。推进有关部门与审计机关实现信息共享,加大数据集中力度,构建审计数据系统。

  (五)进一步完善审计法规体系

  在执法检查过程中,各地政府及有关部门和单位还就进一步完善审计条例、加强审计制度建设提出了一些具体的修改意见,主要包括:一是健全经济责任审计工作程序,建立有计划的安排实施领导干部经济责任审计制度;二是健全审计工作配合机制,加强内部审计队伍建设和审计业务知识培训制度;三是修订政府投资建设项目审计的有关内容;四是探索建立向社会购买审计服务的制度;五是探索建立人大监督、政府督办、被审计单位认真落实的督促整改落实工作机制。对这些修改意见,省人大财经委将认真开展调研,适时向省人大常委会提出修改《江西省审计条例》的建议。

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