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江西省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国农产品质量安全法》实施情况的报告

2015/10/12 17:27   编辑:孙洁   来源:

——2015年9月21日在江西省第十二届人大常委会第二十次会议上

省人大农委主任委员 陈毓平

省人大常委会:

  根据省人大常委会2015年工作安排,今年在全省范围内组织开展《中华人民共和国农产品质量安全法》(以下简称农产品质量安全法)执法检查,旨在督促政府及有关部门加大监管力度,采取有效措施,切实提升我省农产品质量安全水平。受省人大常委会主任会议委托,省人大农委具体组织实施,成立了由省人大常委会副主任冯桃莲任组长,常委会部分组成人员和部分省人大代表参加的执法检查组,于5月至8月开展了检查。现将情况报告如下,请予审议。

  一、执法检查的基本情况

  5月下旬,制定并下发了执法检查及专题询问方案。5月至7月中旬,省政府有关部门就贯彻实施农产品质量安全法的情况进行了自查。7月31日,执法检查组听取省农业厅、省发改委、省财政厅、省食药监局等10个部门关于农产品质量安全法实施情况的汇报。8月上中旬,执法检查组赴设区市就法律实施情况进行了重点检查。本次执法检查主要呈现以下三个特点:一是执法检查与专题询问相结合。省人大常委会围绕农产品质量安全这一重大民生问题,通过综合运用执法检查和专题询问开展监督,尚属首次。按照常委会领导关于“专题询问能否出彩,关键是我们执法检查活动开展的是否扎实深入,情况是否摸得准,所提炼的问题是否科学合理、直击要害,问到群众心坎上”的要求,执法检查组以问题为导向,通过听取汇报、座谈走访、查阅资料、实地察看、问卷调查、明查暗访等方式,深入基层,深入群众,深入实地,调查了解情况。执法检查结束后,就全局性、普遍性、倾向性的问题进行了梳理,为专题询问作充分准备。二是重点检查与委托检查相结合。8月4日至14日,检查组分成两个小组,分赴鹰潭、抚州和宜春、新余、萍乡市及所辖部分县区开展重点检查。同时,委托南昌、九江等6个设区市人大常委会对本行政区域内农产品质量安全法实施情况进行检查,使执法检查做到全覆盖。三是明查与暗访相结合。开展重点检查时,检查组采取当地推荐和随机抽查的方式,实地察看了9个农产品质量检测机构,8家畜禽养殖、屠宰和农产品加工企业, 8个农贸市场(农产品批发市场、超市),8个蔬菜、水果生产基地,4个农资市场,并对生猪定点屠宰场进行了突击检查。为掌握我省农产品质量安全真实现状,7月中旬,省人大农委还组织农产品质量安全检测人员,分赴南昌、鹰潭、萍乡、新余、宜春、上饶等设区市开展暗访,对农贸市场和基地的蔬菜、水果农药残留随机抽样检测,共检测样品295个。

  二、贯彻实施农产品质量安全法的主要做法和成效

  近几年来,全省各级政府和有关部门认真贯彻实施农产品质量安全法,并对省人大常委会持续8年开展赣鄱农产品质量安全行及回头看活动中发现的问题和审议意见认真整改,将农产品质量安全监管工作作为国计民生的大事来抓,落实工作责任,注重源头治理,深化专项整治,强化能力建设,农产品质量安全呈现出总体平稳、逐步向好的发展态势,农产品监测总体合格率连续5年保持96%以上。

  (一)加强组织领导,落实属地管理责任

  一是明确属地管理责任。2013年、2014年,省政府连续印发了两个关于加强农产品质量安全监管工作的意见,要求各级政府对本地区农产品质量安全负总责。各级政府相继成立农产品质量安全工作领导小组,层层下达年度农产品质量安全责任书,建立考评制度,将农产品质量安全纳入科学发展综合考评内容。农业行政主管部门还与全省2.6万家龙头企业、生产基地、种养大户、专业合作社等生产单位签订农产品质量安全责任书,纳入重点监测范畴,督促其加强质量安全。二是建立部门工作联系机制。为形成监管工作合力,省市县三级基本上都建立了农产品质量安全联系会议制度,沟通协调解决农产品质量安全重大问题。为解决食用农产品质量安全监管中职能交叉和监管空白问题,省食药监局、省农业厅共同研究起草了《食用农产品监管框架协议》。三是制定农产品质量安全规划。为满足新形势下我省开展农产品质量安全监管工作的实际需要,省发改委会同省农业厅编制了《江西省农产品质量安全检验检测体系建设二期规划》,新增监测、检测项目56个。针对我省许多养殖场病死畜禽得不到及时、有效处理,已着手起草《江西省病死畜禽无害化处理体系建设规划》,初稿已经完成。

  (二)加强体系机制建设,提升监管检测能力和水平

  一是构建检验检测体系。近几年来,积极争取国家项目支持,新建了1个省级风险监测、3个部省级、11个设区市级和89个县级农产品质检项目。除少数未到期限项目外,大多数检测项目已完成投资建设任务。依托技术和手段的提升,建立了“省预警、市监督、县定量、乡速测”四级监管模式,萍乡、宜春、抚州等设区市还建立了村级农产品质量协管员制度。二是创建系列长效监管工作机制。建立了风险预警机制,依托3家省内的部级农产品质量安全风险评估实验室,对蔬菜、猪牛肉、水产品、禽蛋等大宗农产品突出的风险隐患进行系统性排查。建立了黑名单制度和有偿举报制度,将有农产品质量安全问题的农业产业化龙头企业、农民合作社纳入黑名单数据库,重点加以监管,对纳入黑名单的“三品一标”企业,取消相应的扶持、奖励政策。抚州市开展了企业信用体系量化考核,将企业诚信考核等级在政府诚信平台上采取“红榜”、“黑榜”方式发布。三是积极开展农产品质量可追溯体系建设探索。省农业厅在萍乡和赣州市开展了生猪、脐橙等产品追溯体系试点工作,消费者可通过手机扫描二维码对试点的追溯产品进行质量安全信息查询。鹰潭、抚州、新余等市要求基地建立生产、养殖过程登记建档制度,为启动农产品质量安全可追溯体系试点工作奠定了基础。四是加大监管、检测人员的培训力度。近年来,省农业厅共为基层培训监管、检测人员1300余人次。今年又采取由4家省级农产品质检机构分片包干,分类指导,组织骨干技术力量深入开展落地培训,“一对一、手把手”指导帮助县级检测人员掌握定量检测技术。

  (三)加强农业标准化建设,夯实农产品质量安全基础

  一是加大农业标准的研制力度。目前,全省已组建6个农业标准化专业委员会,重点开展了无公害、绿色和有机农业标准的研究,研究制定近400项省级农业地方标准,基本实现畜禽、粮油、水产、茶叶、水果、蔬菜等主要产品的生产有标准可依。二是加快推进标准化基地建设。共创建8个全国无公害示范基地县、7个全国农产品标准化生产综合示范区、20个国家级农业标准化示范县、473个部省级畜禽标准化养殖示范场、130个菜果茶标准园和487个水产健康养殖示范场。三是大力发展“三品一标”。各级农业和质监部门将发展无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志作为保障农产品质量安全的重要措施来抓。宜春市依托良好的生态环境,着力打造靖安、奉新、宜丰、铜鼓、万载绿色有机农业带。截止目前,全省已建成绿色食品原料标准化生产基地面积791.6万亩,绿色食品产品监测面积941万亩,有机食品面积5.53万公顷,已累计发展无公害农产品1483个,绿色食品598个,有机食品441个,农产品地理标志65个。

  (四)加强执法监管,保障农产品质量安全

  一是严格农资监管。近几年来,为防止禁用农业投入品和其他有毒有害物质流入生产环节,全省农业行政主管部门重点开展了种子、农药、化肥、兽药、饲料和饲料添加剂等违法违规行为专项整治活动。仅2014年,抽检农资1.5万余批次,发现问题179起,责令整改145起,立案查处76起。各级工商部门每年开展以打击假冒伪劣化肥、农药为重点的“红盾护农”专项行动,将新闻媒体批露的、农民群众投诉突出的、进货渠道不明的,以及信誉差、屡次监测不合格的农资商品作为监管重点,严厉查处坑农害农行为。二是开展产地环境的监测与治理。加强农业面源污染监测,全省共设立13个农业面源污染监测国控点,20个渔业环境监测点,定期采样监测。开展畜禽养殖污染治理,指导93个县级政府出台生猪养殖规划,划定禁养区、可养区、限养区,改造规模畜禽养殖场6000余家。加大重金属污染整治力度,对受污染严重的19个县的42个自然村进行了专项治理。三是加大检测力度。近几年来,全省农业行政主管部门共投入7420万元,对12类产品和5类投入品进行抽检监测,累计检测35.04万批次,对不合格的产品进行了依法处理。

  三、存在的主要问题 从本次执法检查情况来看,当前在实施农产品质量安全法方面还存在以下一些问题。

  (一)管理责任落实不到位。一是重视不够。一些地方农产品质量安全监管工作经费投入严重不足,2014年有些县市区农产品质量安全监管工作经费不超过5万元,在应对检查时虚报数字。二是监管上存在漏洞。去年央视曝光的“高安病死猪肉”事件,凸显了在生猪屠宰、加工、销售以及无害化处理等环节相关部门间没有建立有效的联合执法监管机制。今年在明确生猪屠宰职责移交后,到目前为止,只有46个县市区进行了移交,而真正做到人员、编制、经费移交到位的才39个。检查中发现,生猪屠宰环节仍缺乏有效监管,一些屠宰场没按“不得集中采样、抽检必须达到一定比例”的要求对瘦肉精进行抽检。部分已推行市场管理体制改革的设区市和县市区,由于原有部门的监管机构、人员、检测设备未随职能交接划转,造成了市场监管上的缺位。

  (二)农业面源污染形势日趋严峻。一是农业生产过程中存在滥用化肥、农药的情况。去年我省产粮420亿斤,但化肥、农药施用量分别达到430万吨、9.5万吨,化肥利用率不到40%,存在过度使用情况,影响到农产品的品质。二是畜禽养殖污染严重。我省是养殖大省,由于一些中小型养殖场粪污未经处理随意排放,污染了土壤和水源。三是城镇生活污水和垃圾,以及部分工业企业生产过程中违法排放大量“三废”,破坏了周边农产品产地环境,有的工矿区附近的农田土壤中检测到重金属含量超标,个别地方进入市场的蔬菜中检测到重金属含量超标。

  (三)安全隐患比较突出。一是少数农产品生产经营者不规范使用农药、兽药等农业投入品,农产品没按安全间隔期上市。检查中发现,个别县在对79个猪肉样品定量检测中发现7个样品抗菌兽药残留超标,合格率仅为91.1%; 6个设区市蔬菜农药残留超标随机抽检,有3个设区市合格率不到95%,低于去年全国96.3%的平均水平。二是不法生产经营主体在生产、运输等环节非法添加和滥用添加剂的现象隐蔽性强。在畜禽、水产养殖和运输过程中,非法添加瘦肉精、孔雀石绿等行为屡禁不止,由于监管对象面广量大,监管力量薄弱,安全隐患掌控难度大。三是受基础设施条件限制,目前我省畜禽养殖场无害化处理设施普遍简陋,有些养殖场病死畜禽得不到及时、有效处理,严重威胁到食品质量安全和公共卫生。

  (四)监管工作依然薄弱。一是部分县级质检站建设滞后。截止目前,仍有14个县级质检站未按期完成项目建设任务或没有配备主要仪器设备,29个县级质检站尚未通过竣工验收。二是监管、检测队伍建设滞后。目前,省市县三级仅有农产品监管人员243人,检测技术人员505人,中高级以上职称200人。有1/3的县级检测站反映专业检测人员不足,部分县只配备了1至2名检测人员,重金属含量等项目检测无法开展,一些价值不菲的精密仪器“沉睡”了五、六年。部分市级和大多数县级检测机构因专业人员太少无法获得计量认证和考核认定资质,检测结果不能作为行政执法依据。三是一些农产品批发市场或大型超市没有设立快速检测室或委托农产品质量安全检测机构对进场销售农产品质量抽查检测,未能把好最后一道关口。

  (五)地方性法规和监管制度建设滞后。农产品质量安全法明确提出要建立相关配套制度。目前,全国已有17个省(自治区)出台了农产品质量安全法实施办法(条例),有不少省市在条件成熟城市实行了市场准入制度。省人大常委会2008年、2009年连续两年开展农产品质量安全法执法检查,和持续开展赣鄱农产品质量安全行活动,均提出加快制定农产品质量安全地方性法规的建议,省十一届人大四次会议部分省人大代表提出相关议案,但至今迟迟没有启动。此外,我省在推进农产品市场准入制度建设方面也没有取得实质性进展。

  四、几点建议

  加强农产品质量安全工作,事关人民群众身体健康和生命安全,事关经济发展和社会稳定,是坚持以人为本、提高政府公信力的重要举措,也是转变农业发展方式、发展现代农业、增强农产品市场竞争力的现实要求。各级政府和有关部门要进一步提高认识,切实贯彻“四个全面”战略布局,落实习总书记提出的“最严谨的标准,最严格的监管,最严厉的处罚,最严肃的问责”要求,认真履行法律赋予的职责,扎实推进农产品质量安全法在我省的全面贯彻实施。

  (一)健全监管体制,强化管理责任。一是各级政府要切实履行好农产品质量安全监管法定职责。明确有关部门农产品质量安全监管职责,责任细化到单位,具体到人员。涉及职能改革的部门要尽快将相关职责移交到位,确保监管不缺位。要建立健全农产品质量安全监管考核体系,加强督查,严格考核。要强化责任追究,对农产品质量安全监管中的失职渎职、徇私枉法等问题,依法严肃查处,对出现重大农产品质量安全事件的,不仅要追究当事人的责任,还要追究相关领导的责任。二是要建立健全农产品质量安全地方财政投入保障机制,将农产品质量安全监管、检测、执法等工作经费纳入各级财政预算,保障监管工作持续有效开展。三是要加强部门组织协调。针对农产品质量安全部门监管职责分散,政府要加强对农产品质量安全工作的领导,建立农业、工商、药监等部门间的沟通和协调机制,及时共享信息,开展联合执法。四是要强化生产经营主体责任。加大农产品质量安全知识的培训力度,增强农产品安全生产控制能力,加大违法行为惩处力度,督促广大生产经营主体诚信自律,把好质量安全关。

  (二)加强队伍建设,提升检测能力。一是要进一步加强检测体系建设。要明确在建检测项目建设进度,督促已建成农产品质检机构的县市,配备必要的专业技术人员和检测仪器设备。要整合现有检测设备和技术力量,建设技术含量高、检测项目全、检测能力强的一流农产品质量安全综合检测机构和网络,加快推进市、县级检测机构计量认证和资质认证工作。二是要加强监管、检测人员队伍建设。在加大县、乡级现有检测人员业务培训力度的同时,研究制定招录检测专业人才的相关政策,加强与高校对接,实施定向招生、定向培养、定向就业“三定向”计划,为县、乡镇监管机构充实一批专业化的技术人员。三是要建立和完善农产品批发市场、生产基地和大型超市安全监测制度,通过设立快速检测室或委托检测机构检测的方式,强化农产品的日常例行检测,增加抽检频次。

  (三)加大监管力度,打击违法行为。一是完善监管措施。要加快农产品质量安全追溯体系建设,做到“生产有记录,流向可追踪,质量可追溯,责任可界定”。二是扎实开展农产品质量安全监测。要认真落实农产品质量安全监管巡查制度和监测制度,制定农产品质量安全抽查计划,组织常态化监督抽查,强化质量安全隐患排查,防范风险。三是依法严厉打击违法违规行为。加强农业投入品生产经营和农产品生产、收购储运、屠宰、无害化处理等重点环节执法检查,开展突出问题专项整治,加强农业行政执法、食品安全监督执法与刑事司法的有效衔接,严厉打击制售假劣农资、生产销售使用禁用农兽药、非法添加有毒有害物质等违法违规行为。四是要建立健全农产品质量安全监管信息平台,及时发布农产品产地环境、动态监控、质量安全等信息,公布企业、基地和市场检测结果,接受消费者和社会舆论的监督。

  (四)整治面源污染,强化源头保护。一是要加快标准化生产技术推广和农业标准化生产示范基地建设,以农业标准化示范区建设为基础,以农业龙头企业、农业生产基地和农民专业合作社为主体,将千家万户分散的农户联系起来,带动农民按标准化要求进行规范生产,提高标准化生产规模和种养比重。二是大力发展“三品一标”,强化产地认证和产品认证,强化证后监管,不断提高“三品一标”公信力和品牌形象。三是加强农村面源污染的监测和整治。要推广测土配方施肥,加大畜禽粪污直排专项整治力度,强化重金属污染的监测和治理,对不适合食用农产品生产的地方要划设禁止生产区域,并积极开展净土专项治理行动,引导农民调整生产结构,转变生产方式。

  (五)加快相关立法,加强法制教育。省政府及有关部门要将农产品质量安全立法工作摆上议事日程,加快相关调研论证工作,尽早提请省人大常委会审议,并切实推进农产品市场准入制度建设。全省各级政府和有关部门要以这次执法检查为契机,采取行之有效、群众喜闻乐见的形式,加强农产品质量安全法制宣传教育,不断提高广大农产品生产经营者的知法、守法、护法的观念和道德水平,增强消费者的农产品质量安全意识,增强农产品质量安全监管者的责任感、使命感,形成全社会关心重视农产品质量安全建设的良好氛围。