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在法制护航下走上放心路

——《江西省公路条例》立法实记

编辑: 孙洁     来源: 省人大常委会法工委      2015-11-11 09:17

  2015年9月24日,江西省第十二届人大常委会第二十次会议举行第三次全体会议,提请会议表决的《江西省公路条例》获得全票通过。这部将于2015年12月1日起正式施行的法规,是我省公路法制建设取得的又一重大成果,对于规范、促进全省公路事业的发展将起到强有力的推动作用。

立法初衷满足需要

  启动公路条例的立法进程,其初衷就是从我省实际出发,满足加强管理、解决矛盾、完善体制等方面的需要,制定出一部管用、好用、实用的良法。

  加强公路路网管理的需要。公路是现代交通重要组成部分,是为国民经济和社会发展及人民群众生活服务的公共基础设施,公路现代化程度和水平直接关系到地区经济发展、社会进步和人民群众生活水平的提高。近几年来,我省公路建设事业实现了跨越式发展。截至2014年底,我省公路总里程已达到15.5万多公里,路网密度达到93.2公里/百平方公里。其中,全省高速公路通车里程达4515公里,普通国省道总里程1.1万多公里,农村公路13.9万多公里,管理这样一个庞大的公路路网需要强有力的法制保障。

  解决发展中深层次矛盾的需要。在公路建设大发展的同时,各种问题和矛盾也不断凸显。如公路管理体制不顺,监管难以有效到位;公路建设、管理、养护资金保障长期不足;公路规划未得到严格执行;养护管理体制落后,责权不明晰;公路两侧建筑控制区内违章建筑、设施不减反增,影响公路安全通行;公路执法机构不健全,人员、经费严重不足;货运车辆超限超载治理机制不健全,超限超载违法行为难以得到有效治理;高速公路偷逃通行费手段翻新,缺乏有力的打击手段;农村公路尤其是乡道、村道的管理特别薄弱等诸多问题的存在,严重制约了我省公路事业的健康持续发展,迫切需要逐步加以解决。

  完善我省公路法规体系的需要。目前,我省出台的涉及公路方面的地方性法规仅有高速公路管理条例、道路运输条例和公路路政管理条例,均为规范单一事项的专门性法规,其中高速公路管理条例出台近20年,已经严重滞后于高速公路管理的需要,难以适应高速公路建设的快速发展,需要废旧立新。为了更好地执行1998年施行的公路法和2004年、2011年先后颁布的国务院《收费公路管理条例》、《公路安全保护条例》等上位法,需要结合我省实际情况加以细化,制定一部公路管理方面的综合性法规。

  为此,条例在章节设置上,既与上位法保持一致,又根据我省实际需要,精心设置了包括高速公路和乡道村道特别规定在内的9章75条,保证了内容上的丰富和结构上的严密。

立法过程精雕细琢

  条例的制定过程可谓是一波三折,首先面临的是审议时间的提前。为了配合“十二五”全国干线公路养护管理检查,原定11月份提请省人大常委会会议审议的《江西省公路条例(草案)》,需要提前到7月份进行初审。为了确保草案如期提请审议,省人大财经委、法制委和常委会法工委通力协作,共同提前介入草案的起草、论证工作,及时掌握草案的调研修改情况,协商解决起草过程中的重点、难点问题,督促编印相关参阅资料,为提前审议草案扫清障碍。

  为了保证在审议时间提前的情况下立法质量不打折,起草之初,省政府法制办与省交通运输厅就共同聘请江西财经大学政法学院作为第三方对草案进行论证。之后,省人大财经委、常委会法工委和省政府法制办先后针对不同阶段的不同重点问题,召开了三次省直有关部门协调会和两次专家论证会,对草案进行反复论证、修改,并通过江西人大新闻网、政府网站等媒体向社会公众广泛征求意见。同时,省人大财经委、法制委和常委会法工委以及省政府法制办、省交通运输厅等部门和单位,还组织人员赴省内外调研,了解我省公路事业发展现状,摸清公路建设、养护、管理方面的情况,学习借鉴兄弟省市的成功经验。

  条例要有特色、可操作,就必须在具体条款内容上精雕细琢。公路管理体制、货运车辆超限超载治理、法律责任等焦点问题从一开始就是各方分歧所在。条例制定过程中,各相关部门和单位多次进行协商,力求化解分歧,解决矛盾,达成共识。

立法内容切实管用

  作为一部规范我省公路管理的综合性法规,条例内容丰富,兼具了针对性和可操作性,从以下五方面可见一斑。

  其一,灵活规定我省公路管理体制。目前,我省实行以行政区划构建“条块结合、以块为主”的公路管理体制。这一体制从2003年至今已十二年,即:总体上,高速公路由省交通运输厅管理,国省干线公路由各设区的市人民政府设公路(管理)局对其进行统一管理,省公路管理局对市、县公路管理机构进行行业管理、业务指导。但具体到公路管理机构设置、职责划分等问题,各地仍不尽相同。更为严重的是,在现行公路管理体制下,设区的市、县级财政越来越难以满足其职责范围内管理的国道、省道、县道建设、养护需要。为此,根据我省实际,并与之前出台的相关地方性法规相衔接,条例第四条作出四款规定,既符合上位法规定,又为今后管理体制改革留有空间:1.省人民政府交通运输主管部门主管全省公路工作,并负责全省高速公路的监督、管理工作。省公路管理机构具体负责除高速公路外其他公路的监督、管理和指导工作。2.设区的市、县(市、区)人民政府交通运输主管部门按照职责主管本行政区域内所辖路段的公路的监督、管理工作。设区的市、县(市、区)公路管理机构按照职责具体负责所辖路段的公路的监督、管理工作。3.本省行政区域内国道、省道、县道的建设、养护管理体制由省人民政府确定。4.乡(镇)人民政府负责本行政区域内乡道的建设、养护和管理以及村道的组织建设、养护和管理。

  其二,确定公路建设养护资金来源。自从实行燃油税费改革和撤销二级以上公路收费站后,交通运输部门丧失了依托普通公路收费的融资平台,建设、养护资金压力日益加剧。全省多数地方公路管理机构的日常经费仅能勉强维持养护管理人员的基本开支,公路日常养护经费和建设、改造资金严重短缺,远远不能满足实际需求。为此,条例作出多项规定,对公路建设、养护资金来源予以明确。如第三条规定,县级以上人民政府应当将公路建设、养护和管理所需经费纳入本级财政预算。第十条明确,除财政拨款外,还可以采取贷款、接受赠款、捐款和企业、个人投资、捐款以及发行股票、公司债券等多种方式筹集公路建设资金。第五十六条要求,县级以上人民政府应当加大对乡道、村道建设的投入,安排资金对乡道、村道建设和养护实行定额补助。乡(镇)人民政府应当采取措施筹措资金用于乡道、村道的建设和日常养护。村民委员会遵循村民自愿、量力而行的原则,筹集村道的建设、养护资金。同时,鼓励利用冠名权、绿化经营权、广告经营权等方式筹集社会资金,用于乡道、村道的建设和养护。

  其三,加大货运车辆超限超载治理力度。我省取消普通公路收费后,大量超限超载的货运车辆为避绕公路超限检测站,转而行驶普通公路,不仅造成公路严重损坏,而且致使公路大中修和养护周期明显缩短,公路建设和养护成本急剧上升,一定程度上制约了地方经济发展。因此,治理货运车辆超限超载这一顽疾,必须引起各级政府高度重视,各相关部门齐抓共管。在这方面,安徽省走在全国前列,出台了首部专门规范货运车辆治理超限超载的地方性法规。

  为了更好地学习借鉴安徽经验,并为今后两省乃至华东六省共同开展货运车辆超限超载治理夯实基础,条例第三十二条明确规定,县级以上人民政府要将货运车辆超限超载治理工作纳入年度工作目标考核,建立健全治理工作协调机构,加强综合治理。还要组织建设货运车辆超限超载运输治理信息平台,完善监控网络。同时,要求交通运输、公安机关交通管理等有关部门利用超限超载运输治理信息平台,及时登记、抄告、公示货运车辆超限超载违法行为及处罚情况。不仅如此,条例第三十三条还规定,对货运源头单位比较集中的区域,可以采取巡查和派驻行政执法人员等方式,加强货运车辆检查,从源头减少超限超载违法运输行为的发生。条例第三十四条至第三十六条对固定治超、流动治超、科技治超、联合治超等具体方式也逐一作了规定。

  其四,严厉打击拒交、逃交、少交车辆通行费行为。高速公路逃费行为较为普遍,且呈连年上升的态势。仅2014年,全省各收费站查处逃费车辆近2万辆,追缴金额近2000万元,但由于逃费行为隐蔽,被发现并查处的概率较低,尚不足逃费金额的十分之一。为加大打击力度,条例第四十八条细化了拒交、逃交、少交车辆通行费的行为,包括调换或者使用伪造的通行卡或者凭证;假冒法定减免费车辆;采取冲磅、跳磅、刹磅等非法方式妨碍正常计重;干扰联网收费系统正常运行等。对这些行为的责任人,条例除规定高速公路经营管理者有权拒绝其通行,并要求其补交应交纳的车辆通行费外,还在第七十二条规定由省人民政府交通运输主管部门对其处以交通行费五倍的罚款。

  其五,强化乡道、村道的养护、管理。我省目前乡道、村道的养护、管理水平较低,很难满足地方经济发展需要,如何加强乡道、村道的养护、管理,迫切需要法律法规的支撑。条例第六章对此作出特别规定:1.乡道应当按照四级以上公路技术标准建设,路面宽度应当不低于双车道标准。村道建设标准应当根据当地实际需要和经济条件确定,一般不低于四级公路技术标准。2.乡道、村道建设要重视排水和防护工程的设置,提高公路抗灾能力,并在陡坡、急弯、沿河、村庄和人群聚集地路段设置必要的安全、防护设施和警示标志,保持行车安全。3.可以聘请技术人员和村民代表参与乡道、村道建设质量的监督工作。4.乡道、村道的养护,可以采取建立群众性、专业性养护组织,或者由个人分段承包等方式进行。(供稿:顾群莉、孙文燕)

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