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江西省人大内务司法委员会关于行政案件审理情况的报告

2015/11/20 18:26   编辑:孙洁   来源:

——2015年11月19日在江西省第十二届人大常委会第二十一次会议上

省人大内司委副主任委员    刘和平

省人大常委会:

  根据工作安排,省人大常委会会议在听取和审议省高级人民法院关于行政审判工作情况报告的同时,开展案件评议。省人大内司委认真组织开展了案件评议前期准备工作,现将有关情况报告如下,请予审议。

  一、工作情况

  9月,省法院按照听取和审议专项工作报告并开展案件评议方案的要求,对全省法院2014年1月至2015年6月审结的行政案件开展自查,形成了案件自查报告。10月中旬,省人大内司委从法院、检察院、高校、律师协会抽调6名具有专业法律知识和丰富法律实践经验的人员组成阅卷组,集中6个工作日,对省法院和11个设区市中院2014年以来审理的57件行政案件进行查阅,占省法院和设区市中院行政案件总数的6.2%。在抚州、上饶市调研期间,调研组还对临川区、广丰区法院办理的行政案件进行了抽查,计16件。在自查、集中阅卷、案件抽查的基础上,结合调研工作掌握的情况,最终形成了法院行政案件审理情况的报告。

  二、行政案件审理情况

  2014年1月至2015年10月,全省法院新收行政案件6109件,审结5020件。其中,受理一审行政案件4775件,审结3855件;受理二审行政案件1324件,审结1155件;受理再审行政案件10件,审结10件。

   (一)案件主要特点

  1.受案数量逐年上升。行政案件受理总数呈持续上升态势,尤其是新修订的行政诉讼法将立案审查制改为立案登记制后,增幅显著。自今年5月1日全面实施立案登记制以来,仅5—10月全省法院新收行政案件1627件,同比增长34.8%。

  2.案件类型相对集中。主要集中在与民生密切相关的劳动和社会保障、林业、公安、土地、计划生育、拆迁、房屋登记等领域。以上七个领域引发的一审行政案件约占一审行政案件收案总数的65%。随着行政管理范围的延伸以及群众维权意识的增强,新类型案件不断涌现。行政案件扩展到三十多个领域,出现了环保、教育、政府信息公开等案件类型。

  3.实体裁判率和行政机关败诉率有所提高。在审结的一审行政案件中,以判决方式结案的1616件,占审结一审行政案件总数的41.92%,与2013年相比,增加4.68个百分点。行政机关一审败诉案件536件,败诉率为13.9%,与2013年相比,增加3.12个百分点。实体裁判率和行政机关败诉率的上升,表明法院更加注重发挥判决方式的功能,对于明显违法的具体行政行为及时予以纠正,切实履行审判职责。以裁定准许撤诉方式结案的1159件,占审结一审行政案件总数的30.06%。撤诉率较高表明法院仍然重视协调和解方式在消除官民矛盾方面的积极作用。

  (二)审理程序、实体裁判情况

  从法院自查、集中阅卷和案件抽查情况看,全省法院能够依法公正审理行政案件,妥善解决行政争议,在推进法治政府建设,维护公民、法人和其他组织的合法权益方面做了大量有成效的工作。绝大多数行政案件做到了认定事实清楚,采信证据充分,适用法律准确,程序措施得当,文书制作规范,审判效率较高。

  1.审理程序方面。一是诉讼程序。总体能够严格遵守诉讼程序要求,及时立案受理,在法定期限内送达受理通知书、应诉通知书、合议庭成员告知书等法律文书及被告的答辩状。开庭审理时能充分保障诉讼当事人申请回避、陈述、辩论、提问等各项诉讼权利,绝大部分能准确、全面归纳案件争议焦点,并引导诉讼当事人围绕案件争议焦点进行辩论,按照证据规则组织双方举证、质证。合议时能遵守合议庭工作规则,严格实行少数服从多数的原则。能够在法律规定的期限内结案。二是裁判文书制作。绝大部分行政裁判文书能够准确反映案件的举证、质证和认证过程,结构恰当,说理充分,事实认定和法律适用都比较到位。三是卷宗装订、归档。绝大部分卷宗装订规范,归档及时。

  2.实体裁判方面。部分比较成熟、审判经验丰富的行政案件类型上诉率低,二审改判少。部分矛盾比较集中、激烈的行政案件类型上诉率高,二审改判相对较多。

  一是劳动与社会保障类案件。此类案件虽然数量较多,但办案质效总体较高,实质解决纠纷效果较好。主要原因是:实体法依据统一、详尽。此类案件中大部分是工伤认定案件,国务院《工伤保险条例》、人力资源和社会保障部《工伤认定办法》以及最高人民法院司法解释对工伤认定相关问题的规定比较详尽,对其中涉及的裁量规则最高人民法院也通过公布工伤认定典型案例予以规范。并且,我省劳动与社会保障案件数量一直较多,各级法院在多年办案过程中,对该类案件的实体法依据比较熟悉,审判经验丰富,各地区裁判比较统一。

  二是行政登记类案件。此类案件主要集中在婚姻登记、不动产登记、工商登记。法院在办理此类案件时,更加注重对行政程序的审查,在行政程序有瑕疵但结果并无不当的情况下,改变以往重实体轻程序的做法,判决方式从维持判决向大部分判决驳回诉讼请求、少数判决确认违法转变,裁判方式更加合理,对行政机关的程序监督更加有力。

  三是信息公开类案件。此类案件是近年来增长较快的新类型案件,在行政机关应当公开而没有公开或者答复不合法的情况下,经过法院的释明与协调,大多数行政机关能够主动公开相关信息。因此,此类案件被告改变具体行政行为、原告撤诉的情形较为多见。

  四是山林权属类案件。此类案件是我省法院受理数量较多的案件类型,但上诉率、改判率高,诉讼双方以及第三人之间的矛盾也较突出,协调难度大。主要原因是:山林权属纠纷一般存在时间长,证据易缺失,导致案件事实难以查清,且由于历史沿革,留下许多遗留问题。由于此类案件不是全国普遍类型的案件,只在山区较多地区数量偏多,其实体法依据除了《中华人民共和国森林法》《江西省山林权属争议调处办法》外,缺少最高人民法院的相关司法解释及典型案例。因此,对实体法规定不明或没有规定的一些问题,法律适用存在较大争议。

  三、行政案件审理中存在的问题

  在法院自查、集中阅卷和案件抽查工作中,也发现了行政案件审理中存在的一些情况和问题,主要有:

  (一)部分案件流程环节存在瑕疵

  表现在:应诉通知书、开庭通知书、送达回证无签收时间。送达回证缺少当事人签名,或签名不规范,签收人并非案件当事人,又未备注身份。当事人签收裁判书时间早于裁判书作出的时间。证据未注明证据提交人、提交时间等信息。庭审笔录对当事人提出的异议未作记录,出现错字漏字,以及被告方行政机关负责人未出庭,笔录上却有其签名。合议笔录内容简单。当事人提出上诉后,一审法院未将上诉状副本送达第三人。个别案件审判效率不高。

  (二)少数裁判文书制作不严谨

  表现在:裁判文书落款时间与合议时间或签发时间不一致,或缺少签发时间。裁判文书用章不规范,没有盖正或模糊,或遗漏核对无异章。法律文书原件合议庭成员签名不全。裁判文书有的案由确定不规范;有的遗漏表述被诉行政行为的内容;有的不加整理地全文照抄当事人诉辩内容,语言冗杂;有的内容与说理脱节,对部分概念认定混淆;有的未指明判决援引法条,且出现错别字。判决书编号不当,将重审案件编为初字号。

  (三)少数案件装卷不规范

  表现在:案卷中缺少受案通知书、应诉通知书、举证通知书、指定管辖裁定书等司法文书,或诉讼代理人相关证明材料及委托材料。个别案卷没有装入开庭公告、受案通知书、出庭通知书或合议庭成员告知书等签发件。少数案卷缺少宣判笔录或宣判笔录内容不全。有的副卷缺少审理报告,或二审案件错将一审案件审理报告装入归档案卷中。

  (四)少数一审案件审理质量不高

  表现在:采信认定证据有误,导致认定事实不清;适用法律错误,如法律关系定性不准;存在遗漏当事人等违反法定程序情形。据统计,2014年1月至2015年10月,行政案件上诉改判、发回重审率为13.42%。

  四、行政案件审理反映的行政执法问题

  通过梳理行政裁判结果,部分案件反映出行政机关执法中仍存在一些违法问题。

  (一)超越职权现象时有发生。部分行政机关执法过程中行使了法律、法规、规章没有赋予该机关的权力,对不属于其职责范围内的人和事进行了处理,或逾越了法律、法规、规章设定的限度。如土地行政裁决案件中,有的乡镇人民政府超越职权对农村土地承包经营权纠纷作出裁决处理,违反了《中华人民共和国农村土地承包法》有关规定。

  (二)认定事实的主要证据不足。部分行政机关作出行政行为的主要证据不足,事实认定不清。如房屋行政登记案件中缺少必要的土地使用证及有关批准文件,或没有明确的权属来源仍予以登记。婚姻登记案件中缺少相对人的有效身份证明,或身份证明与相对人高度不符,仍予以登记。以县级人民政府为被告的林业行政裁决案件中此问题也较多见,对已有证照等证据未予以正确认定,或认定时变更内容,对林地四至界限、经营管理等事实认定证据不充分。

  (三)适用法律法规出现错误。部分行政机关在作出行政行为时适用了错误或不适当的法律法规,本应适用某个法律法规而适用了另外的法律法规,本应适用法律法规中的某个条款而适用了另外的条款。如工伤认定案件中,在第三人侵权情况下受伤职工或其亲属获得民事赔偿后,按照法律法规规定可享受工伤保险待遇补偿,但工伤部门不予认定或认定后不予补偿。

  (四)违反法定程序。部分行政机关程序意识淡薄,作出的行政行为违反法定程序。如《中华人民共和国行政强制法》规定,对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。部分行政机关在没有履行法律规定的公告义务时,就予以强制拆除。土地征收案件中亦存在征收未依法进行公告、补偿安置不落实就强行使用土地等问题。此外,处罚、许可类案件中,部分行政机关不遵守《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》关于保障相对人陈述、申辩权利的程序性规定,在作出行政处罚、吊销行政许可时不听取相对人的陈述申辩、不告知相对人依法享有的权利与救济途径。

  五、工作建议

  针对自查、集中阅卷和案件抽查中发现的情况和问题,内司委提出以下工作建议:

  各级法院要切实提升行政审判的质量和效率。规范裁判文书的制作,提高裁判文书质量。严格按照裁判文书制作的要求,做到体例结构合理、语言表述规范、引用法律条文完整准确、说理清楚透彻,避免不符合规范要求和错字、漏字、错引、漏引法律条文等错误的发生。注重裁判文书中案件事实的叙述和说理,增强裁判文书的说理性和针对性,真正做到辨法析理、胜败皆明。严格裁判文书的审核,认真把好审核关和校对关,强化承办法官责任意识。健全完善案件质量评查机制,提高审判质量。完善行政审判公开机制,通过多种方式主动、及时公开案件审理情况、审判结果和工作过程,主动接受社会监督。

  各级法院要切实加强行政审判队伍建设。根据行政审判工作新形势、新任务的要求,配齐配强行政审判力量,优化审判资源配置,保证行政审判队伍的相对稳定。加强行政审判能力建设,强化职业道德和廉洁司法教育,围绕行政审判工作的重点、难点和热点问题开展业务培训,着力提高行政审判法官驾驭庭审、适用法律、制作文书、沟通协调、化解矛盾的能力,更好地适应行政审判工作的需要。 

各级行政机关要切实提高依法行政的意识和能力。要树立权力法定意识,牢记权力来自人民、源自法律授权,坚持法定职责必须为、法无授权不可为,严格执法责任,深入推进依法行政,做到在宪法和法律范围内想问题、作决策、办事情,营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。尽快适应新修订的行政诉讼法给行政机关行政管理带来的理念、方式等方面的变化,牢固树立程序公正理念,切实保障行政相对人合法权益。加强行政机关工作人员,特别是领导干部法律法规的学习和培训,明确行政管理的职责和权限,提高法治思维能力和水平。支持人民法院受理和审理行政案件,积极应诉、答辩,按时提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件,依法履行行政机关负责人出庭应诉职责,配合人民法院做好开庭审理工作。