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江西省人大常委会外事华侨民族宗教工作委员会关于开展2015年助推旅游强省建设系列活动情况的报告(书面)

2015/11/20 18:33   编辑:孙洁   来源:

——2015年11月19日在江西省第十二届人大常委会第二十一次会议上

省人大常委会外侨民宗工委

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  根据省人大常委会2015年监督工作安排,受省人大常委会主任会议委托,今年4月至11月,省人大常委会外侨民宗工委组织开展了2015年助推旅游强省建设系列活动。现将活动主要情况报告如下,请予审议。

  一、活动开展概况及成效

  今年的助推旅游强省建设系列活动以优化旅游发展环境为主题,以依法治理旅游市场秩序,加强旅游市场监管为重点,结合听取和审议政府专项工作报告以及《江西省旅游条例》修订初审工作,采取专题调研、重点检查、代表视察、跟踪督办等方式进行。3月,委员会在上门走访省旅发委等政府对口部门并交流情况的基础上,组织召开省政府对口联系部门工作情况通报会;4月,制定2015年助推旅游强省建设系列活动方案,召开全省人大外侨民宗台旅工作座谈会进行动员部署,同时会同省旅发委及相关单位赴设区市开展全省旅游市场综合治理督查活动;5月,听取省旅发委关于2014年助推旅游强省建设系列活动整改落实情况汇报,并召开《江西省旅游条例》修订初审专家研讨会;6-7月,赴吉安、新余进行前期调研;9-10月,赴鹰潭、上饶、赣州、抚州开展旅游工作调研;10月下旬,听取了省旅发委关于我省旅游强省建设情况的汇报,并反馈了前期检查调研中收集的意见建议;11月,赴海南省学习考察旅游市场监管有关经验做法,登门走访我省4家省级重点旅行社,并组织人大代表视察南昌市拟申报国家5A级旅游景区建设进展情况。

  今年的助推旅游强省建设系列活动主要呈现以下四个特点:

  一是领导重视,各级人大积极响应,形成浓厚的助推旅游强省建设氛围。省人大常委会党组副书记、副主任洪礼和亲自出席在九江市武宁县召开的全省人大外侨民宗台旅工作会议,并就2015年助推旅游强省建设系列活动作动员讲话,秘书长魏民多次对活动开展作具体指导。全省各级人大常委会积极响应,结合各自实际制定了活动方案,并开展了各具特色的旅游监督活动:南昌市通过上门走访、发放游客满意度调查问卷等方式,深入了解优化旅游服务环境情况;赣州市专门成立助推旅游产业发展系列活动组委会负责活动的组织协调,并对市旅发委进行工作评议;萍乡市在听取和审议市旅游工作专项报告的同时,开展旅游产业发展情况专题询问;九江市会同政府相关涉旅部门,对旅游市场秩序进行重点整治;上饶市组织部分省、市人大代表以游客身份,深入景区实地体验旅游市场秩序情况;吉安市组织学习贯彻旅游法活动月活动,在《江西商报》刊出活动专版,并拟在明年召开的市人代会上发放给全体代表;抚州市组织全市重大旅游项目建设和旅游创建工作视察;景德镇、鹰潭、新余、宜春市分别围绕“古村落旅游开发利用情况”、“龙虎山景区重大项目建设情况”、“仙女湖创建5A级国家风景区工作情况”、“明月山温泉水资源开发利用和保护情况”等特色旅游项目,深入开展专题调研。

  二是统筹安排活动项目内容,提升综合效益。委员会将助推旅游强省建设系列活动作为开展工作的主要平台,结合《江西省旅游条例》修订初审工作、听取和审议省政府关于旅游强省建设情况专项报告、重点代表建议督办、2014年活动意见建议跟踪督办等工作,统筹安排,综合运用。围绕活动主题,委员会通过听取汇报、召开座谈、实地体察、明查暗访、网络采集等形式深入了解我省旅游市场秩序情况,组织检查组成员以游客身份现场体验旅游市场秩序情况,并专题召开了16场旅游企业负责人、从业人员代表座谈会和涉旅部门汇报会,深入了解我省旅游市场秩序情况,听取一线旅游从业人员的意见建议,先后收集意见建议80余条。为使活动更加贴近民众接地气,了解更多更实的游客对江西旅游的评价与呼声,掌握我省旅游市场发展第一手资料,委员会探索监督工作新方法,尝试性地利用“互联网+旅游监督”,与百度公司合作,通过百度大数据旅游舆情收集网络关于江西旅游的信息和评论,通过科学的模型构建,对其进行深入的数据分析。如通过百度大数据分析显示,9月27日—10月27日搜索量最高词汇集中在“江西旅游”、“龙虎山”和“庐山旅游攻略”等,关于舆情主体“江西旅游”的趋势总体平稳。为了核实相关数据以及个案信息的准确性,委员会还与《江西商报》等新闻媒体联合开展调研、暗访,甄别其真实性,为查找问题、有针对性地开展监督活动提供了科学参考。

  围绕听取审议政府专项工作报告,组织部分常委会组成人员、人大代表听取了省旅发委关于我省旅游强省建设情况报告和相关准备工作情况汇报,在充分运用前期调研成果的基础上,委员、代表充分肯定了省政府及涉旅部门近年来的工作成绩,认为我省旅游产业已呈现出发展加快、规模扩大、质量好转、效益提升、后劲增强的良好态势。同时,指出了我省旅游工作还存在旅游服务质量和水平不高、旅游资源整合与开发不够、体现本地特色的旅游商品开发不足、旅游人才紧缺、入境游市场份额小等问题,提出认真编制“十三五”全省旅游规划,实现旅游产业改革发展和转型升级;进一步贯彻落实旅游法和《江西省旅游条例》,加快转变政府职能、推进旅游市场规范化、法制化建设;加大依法整治旅游市场秩序力度;加快智慧旅游平台建设;加强古村落和古建筑等旅游资源的保护等建议,并要求省政府在专项工作报告中作出回应。

  三是人大监督与政府监管、舆论宣传有机融合,增强工作合力。整个活动过程,委员会十分注重与政府涉旅部门的沟通协作、良性互动,多次上门走访、电话沟通并派员参加省旅发委组织的重要活动。委员会5名工作人员还主动申请成为国家旅游服务质量社会监督员,积极参与旅行社会监督。省旅发委对省人大常委会助推旅游强省建设系列活动高度重视、密切配合,将其作为推动工作的重要手段,负责同志和业务处室骨干积极参加,并协助开展明查暗访等检查活动。同时,注重发挥新闻媒体舆论宣传、监督作用,邀请新闻记者全程参加调研、检查活动,在江西人大新闻网开设2015年助推旅游强省建设系列活动专题栏目,并与各设区市人大常委会一道,联合在《江西商报》开设专题、专版,宣传全省人大系统开展活动情况。

  四是紧扣问题抓落实,持续整改见成效。委员会每年的助推旅游强省建设系列活动都有一项内容,即对上年整改落实情况进行跟踪督办。在常委会组成人员和人大代表的重视支持、积极参与下,四年来的旅游监督活动为我省旅游产业发展问诊把脉、建言献策,先后围绕旅游产业发展政策、景区管理体制机制、旅游交通建设、旅游市场秩序整治、旅游宣传推介、旅游人才培养等方面,指出了“庐山、武功山等景区一山多治、条块分割长期得不到解决”,“旅游景区过于依赖门票收入”,“旅游人才缺乏”等问题20余条,提出了“强化旅游行政管理部门综合协调职能,尽快成立旅游产业发展委员会”,“加强旅游市场监管,优化旅游发展环境”,“加大资金投入和政策扶持,进一步改善旅游交通等基础设施建设”等建议40余条。通过坚持不懈地跟踪督办,这些问题和建议在省委的高度重视和省政府及相关部门的积极配合下,逐步得到解决和采纳,尤其是省委书记、省人大常委会主任强卫在2014年的活动报告中批示,“对所提问题和工作建议要高度重视”,有力推动了整改工作的落实。目前困扰多年的庐山管理体制问题在强卫书记亲赴庐山调研的推动下,庐山行政区划改革方案已正式上报国务院;为逐步摆脱旅游对门票经济的依赖,率先下放全部省管景区门票价格管理权限;各地旅游宣传投入实现跨越式增长,南昌市安排5500万元,九江、赣州市各安排3000万元,与前几年相比,堪称天壤之别;今年发布的《江西省旅游公路建设规划(2015-2020)》,较上期规划省级补助资金总额增加72.7%,平均每公里旅游公路建设补助标准提高86.3 %。此外,对加强人才队伍培养、智慧旅游建设等一些遗留问题,委员会还将继续跟踪督办。

  二、当前我省旅游市场秩序现状和存在问题

  今年以来,“五一”云南导游辱骂游客、“十一”青岛天价虾、秦皇岛山海关景区被摘5A、黑龙江游客赴港旅游被殴致死等事件,深刻反映了当前我国旅游市场秩序问题的危害性和敏感性,也对政府加强旅游市场秩序监管、互联网时代危机公关等问题提出了严峻挑战。有网民戏言,“38元大虾”毁掉了山东旅游几个亿的广告投入,“好客山东”变成“宰客山东”,但毋庸讳言,旅游市场秩序问题对一个地区的旅游产业发展形象形成了事实上的“一票否决”。

  国家旅游局对旅游市场秩序问题高度重视,去年年底专门制定了《依法治理旅游市场秩序三年行动方案》,我省积极响应,制定了《江西省2015年依法治理旅游市场秩序行动方案》。省旅发委联合9个涉旅部门专门制定了《关于建立江西省旅游市场综合治理长效机制的意见》,先后开展了知名景区旅游消费体察、全省旅游质监执法异地交叉检查、全省旅游市场联合执法检查等活动,引导旅游企业诚信经营,打击查处“零负团费”,查处无证照非法从事旅游经营和服务活动。今年元旦、春节、五一、十一期间共组织联合执法行动27次,参加行动人员160余人(次),检查各类旅游企业270余家。

  当前,我省旅游产业正处于旅游大省向旅游强省转变的重要发展阶段,随着政策和资金的密集投入,我省旅游产业发展必将不断提速,产业规模必将不断扩大,如不及时加强监管,市场秩序问题极易成为制约、影响旅游强省建设的关键性瓶颈。目前我省旅游市场秩序情况总体较好,没有出现引起普遍关注的旅游市场秩序热点事件,但是各类问题隐患仍然存在。从调研中各方面反映的情况看,主要有以下几方面的问题。

  (一)从游客投诉情况看,我省旅游市场秩序还不尽如人意

  从统计情况看,2014年省旅游质监部门共接到有效旅游投诉92起,2015年前三季度和“十一黄金周”共接到有效旅游投诉159起,从时间对比看,不到一年时间,投诉量增长了72.8%。从行业分布看,其中对旅行社的投诉最高,近两年分别占54%和63%,景区其次,分别占20%和30%;从地域分布看,主要集中在旅游产业较为发达的九江、上饶、鹰潭等地。投诉的问题主要有不合理低价购物游普遍存在;旅行社合同、行程单不规范,存在严重侵害消费者权益的不公平的格式条款;旅游企业虚假宣传,黑社、黑导、黑车、黑店问题依然存在,如庐山景区社会人员随意拦车充当导游、三清山景区讲解员随意拉客;旅游经营服务商家执行物价标准不规范、所售商品未明码标价,部分商店存在欺客行为,如三清山景区收费停车场、龙虎山景区竹筏讲解收费没有收费标准告示牌,庐山景区卖给导游的雨衣每件5元,卖给游客要价却高达30元等情况。值得关注的是,在江西旅游网2014-2015年间予以公开的47条有效游客投诉中,涉暴、涉黑旅游投诉就有5条。从百度江西旅游舆情分析报告看,9月27日至10月27日,我省负面突发事件主要集中“游客庐山买到天价药”事件上,引起网友热议及转发,10月10日该负面事件达到网络舆情峰值,传播量覆盖网民327万人次。从百度旅游舆情作出的网民观点倾向性分析,谴责旅游景点欺诈行为389%,出门旅游不要乱购物24.7%,游客自身需要增强防范意识18.5%,相关部门和法律监管不利12.8%,其他5.1%。虽然事件得到妥善处理,避免了事态持续发酵,但已在一定程度上影响了庐山的旅游形象。

  (二)旅游质监队伍力量不足,旅游监管机制还不够畅通

  旅游法明文规定:“县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照本法和有关法律、法规的规定,在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。”我省旅游质监执法队伍普遍存在人员紧、编制少、执法经费和办公场所不足的现象,特别是基层执法队伍力量薄弱,全省大部分县(市、区)并未设立旅游质监执法机构,个别设区市如抚州市还未设立旅游质监执法机构。现有旅游质监执法机构在编制人员紧缺的情况下,又存在有编不在岗的现象,如省旅发委质监所有编制8人,在岗仅4人,全省设区市和省级旅游质监执法机构共有编制110人,实际在岗仅有56人。据省旅发委同志反映,在“五一”黄金周期间,省旅发委质监所值班人员每天每人连续不间断接听电话10个小时以上,还不包括协调、转办、处理投诉件的时间。面对一个年接待游客人次超过3亿的旅游大省,现有的旅游质监队伍在开展工作中未免捉襟见肘,只能长期维持在低水平、满负荷运转状态。另一方面,我省尽管初步建立了由17个成员单位构成的旅游市场综合监管机制,但在投诉受理和转发等工作协调上没有统一的旅游投诉受理平台,对涉及到其他单位的投诉事项,无法在省一级及时移交有关部门办理,对投诉件查处、跟踪督办、责任追究等情况缺乏有效监管手段。

  (三)旅游行业协会行业自律管理作用发挥有限

  《江西省旅游条例》第六十五条规定,“旅游行业协会应当发挥服务、引导、协调和监督作用”,“对其会员的经营行为和服务质量进行自律管理”。通过行业协会对旅游市场秩序进行自律管理,是发达国家旅游产业发展的成熟做法,也是旅游主管部门简政放权、转变职能的方向。当前,我省旅游行业协会发展相对滞后,主要存在以下问题:政府旅游主管部门、旅游行业协会和旅游企业三者之间的关系不顺畅,政府职能转变不到位,对旅游行业协会管得过多,行业协会对政府过于依赖,导致行业协会行政色彩过浓,失去了独立性、自主性、民间性等特征,限制了旅游行业协会的发展空间;行业协会自身能力建设不足,作为行业管理的第一道关口,了解会员在发展中的需求、面临的困难,引导会员规范发展的作用未得到充分发挥,覆盖面还不够大,目前仅在省级和部分设区市成立了旅游行业协会。在调研中,上饶、鹰潭、赣州等地的酒店业、旅行社等行业从业人员代表也纷纷呼吁,建议建立旅游行业协会,防止恶性、低价、无序竞争,保护旅游从业者合法权益。

  (四)旅游从业人员总体素质不高,培训管理有待加强

  在调研中,酒店业、旅行社和导游从业人员普遍反映,当前旅游从业人员队伍不稳定、行业发展失衡的问题比较严重,主要表现在:行业准入门槛低,普遍缺乏系统培训,整体素质不高;收入待遇低、社会保障不够有力,优秀人才流失严重;个别景区餐饮、购物点经营业主素质不高,欺客、宰客现象时有发生。省工商局、省旅发委、省消协的《江西知名景区旅游体察报告》中也反映,我省部分导游存在表情僵硬、语言呆板、回答问题简单粗暴、讲解不到位等现象。同时在调研中了解到,目前我省导游培训和年审普遍流于形式,政府部门只管年审盖章,培训大都在网上开展,缺乏有效的考核监管约束机制,部分旅游从业人员代表还反映,导游年审培训和星级旅行社申报时间每年都安排在旅游旺季进行,导游和旅行社由于错不开时间经常无法参加。

  三、有关意见建议

  国家旅游局局长李金早指出:“旅游市场秩序是衡量地区旅游发展水平的首要标准,加快旅游业发展是我们的重要目标,但市场秩序不好,游客感受不佳,社会反响很差,速度再快也不能说成功。”我省旅游市场秩序问题的根源是旅游产业组织化水平不高、快速发展的旅游市场与现有旅游市场监管格局不相适应的结果。委员会认为,规范旅游市场秩序,必须统筹眼前和长远,一方面要大力加强旅游监管机构建设,理顺旅游市场监管机制,另一方面逐步建立起以旅游服务标准化为主的旅游评价体系和以旅游行业协会为主体的市场化自律管理体系,同时突出抓好旅游市场中起关键性作用的从业人员培训力度,并积极运用智慧旅游、大数据等手段,提高旅游市场监管效率。

  (一)进一步强化旅游监管机构,理顺旅游市场监管机制

  人员少、力量薄、机制不健全是当前旅游市场监管不到位的主要原因,建议各级政府及旅游主管部门要重视加强旅游质监执法队伍建设,配齐配强旅游质监部门人员、经费和装备。据了解,海南省和云南省旅发委质监执法机构现有编制分别为33人和18人,重庆市编制20人,杭州市编制为30人。同时,学习借鉴外省市旅游市场监管改革创新的做法,如云南、三亚、桂林等地开始逐步设立旅游警察,统一执行旅游市场监管职能,破解当前旅游市场“九龙治水”的监管碎片化问题。三亚旅游警察支队自10月10日挂牌成立以来,已先后查处了40余起涉旅案件,对旅游市场秩序不法行为产生了极大的震慑力;海南省大力引进信息化手段加强监管,建立了旅游咨询和投诉的一体化管理机制,形成了集旅游咨询、投诉、申诉、举报等功能为一体的12301旅游咨询投诉综合性服务平台。推行电子行程管理系统,对旅游合同执行情况进行实时监控。建立旅游企业和从业人员信息公示平台,将其基本信息、行政处罚等诚信信息向社会公布,接受社会公众的监督。建议参照外省做法,加强旅游市场监管信息化建设,建立健全统一的旅游监管机制和旅游投诉受理平台,并探索在重点旅游城市设立旅游警察的必要性和可能性。

  (二)加强旅游法规和旅游服务标准化建设,大力发挥行业协会自律作用

  旅游服务标准化工作是引导和规范旅游市场秩序、提升旅游服务质量的基础性工作。我省有关政府部门要尽快成立旅游专业标准化委员会,并结合我省实际完善并整合相关旅游标准。通过标准化积极引导、规范我省各旅游行业和旅游业态健康发展,做大做强,不断提升游客满意度。另一方面,行业协会的自律管理是市场经济体制下行业管理的重要形式。随着旅游产业的快速发展,旅游监管部门传统的事后检查和接收游客投诉后调查等监管手段已跟不上旅游市场的发展,不能从源头遏制破坏旅游市场秩序的行为发生,同时,现有的力量配备也不能适应日益增长的游客投诉和市场纠纷。因此,各级旅游主管部门应更加重视培育和发展旅游行业协会,对其给予一定程度的政策、权利、经费、制订标准等支持,逐步放权、脱钩、去行政化,让行业协会有更大的发展空间。通过发挥旅游行业协会联系政府、服务会员、促进行业自律的优势功能,有效地解决日益增长的旅行社不正当竞争、导游索要回扣等企业自身难以克服的问题,逐步建立与国际接轨的“政府宏观管理——行业协会中介服务和自律性管理——企业自主经营”的旅游市场监管体制新格局。

  (三)加大旅游从业人员培训力度,完善教育监管体系

  人才是旅游事业根本所在,旅游从业人员素质高低是影响旅游市场秩序的关键因素。加大旅游从业人员培训监管力度,既是促进旅游产业发展、治理旅游市场的有效手段,也是各级旅游主管和涉旅部门及行业协会的职责所在。首先,要结合我省旅游资源禀赋,科学制定旅游人才发展战略规划,逐步建立起旅游人才结构与旅游产业结构相协调,旅游人才素质提高与旅游业快速发展的要求相同步的培训格局,实现旅游人才资源持续开发与旅游业长期稳定增长的良性互动。其次,要加大旅游经营管理高端人才、国际旅游人才的培训和引进;加强旅游营销、电子商务、产品开发、节事活动策划等领域紧缺人才的教育培训力度。同时,要根据旅游行业特点,避开旅游旺季,综合运用多种形式、多种手段开展旅游基础行业培训和监管,不断完善网上授课、网上学习、网上考核的信息化培训体系,并逐步建立信息化的监管手段,确保旅游从业人员培训监管工作落到实处。

  (四)加快省级智慧旅游平台建设 从全国各地开展智慧旅游平台建设的实践看,智慧旅游平台建设在促进产业发展、加强市场监管等方面正在逐步发挥重要作用。目前,国家层面已于今年9月启动了国家智慧旅游公共服务平台,江苏、四川、北京、广西、湖南、河南等地和我省部分设区市、重点景区也已经建成或正在筹建智慧旅游平台。以四川省为例,2013年九寨沟景区发生了游客滞留、拥堵事件,给景区声誉和经济效益带来了严重损失。随后,四川省启动了智慧旅游预警和安全预警平台建设,通过运用物联网、云计算、大数据等技术,实现了对景区人流、车位、天气等情况的实时监控,突发事件的及时预警和应急处理,并在次年黄金周期间成功预判九寨沟流量超限,通过暂停售票,发布预警等方式告知游客,有关经验做法在中央电视台播出。现在,全省各设区市、景区、饭店、旅行社都在筹备建设自己的智慧旅游平台,如果我省能有一个统一的通联各地的智慧旅游平台,既权威又便利,既节约又高效。建议我省学习借鉴国家旅游局做法,采取“PPP”模式加快建设运营具备旅游投诉统一处理、旅游公共信息发布与资讯、旅游产业运行监管、主要景区门票预约与客流预警、多语种旅游形象推广等功能的智慧旅游平台。