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印度议会:历史与职权(上)

编辑:李华    来源:中国人大网     2016-07-27 11:27

  一、议会简史

  印度现代议会制度起源于英殖民统治时期。1833年,英殖民者在印度建立中央立法机构。1853年,英殖民者增加中央立法机构成员,其立法功能也有所扩大。1861年,英国议会通过《印度参事会法》,授权英驻印总督增加6至12名立法会议成员,其中至少一半由印度非官方人士担任。1892年,英国修订《印度参事会法》,再次增加立法会议成员并扩大其职权。1909年,英国议会再次修订《印度参事会法》,规定分设立法会议和行政会议。立法会议部分成员由选举产生,各级参事会议改称行政会议,其中须有一名印度成员。1919年,英国议会通过《印度政府法》,规定中央一级立法机关实行两院制,即国务会议(上院)和立法会议(下院);两院多数成员由直接选举产生。1935年,英国议会通过新的《印度政府法》,规定由英属印度和土邦组成全印联邦,联邦立法机关由总督、国务会议和联邦大会组成。1945年,英国工党政府允许印度召开立宪会议,制定宪法。1947年,印度独立。1950年1月26日,印度宪法正式生效,立宪会议成为印度的临时议会。立宪后的第一次大选在1951年至1952年间举行,大选后组成人民院和联邦院。

  建国以来,印度议会发展大体经历了三个阶段。

  第一阶段,1952年5月至1967年3月前三届议会。这是国大党执政的黄金时期。以尼赫鲁为首的国大党在三次议会选举中都赢得360个以上席位,在议会占有绝对优势。议会第二大党印度共产党最多时只有29席。建国初期,议员工作热情高昂,在政治、经济、社会等领域立法很多,并对政府工作进行监督。反对党在议会虽力量薄弱,但积极踊跃地参政议政。1964年尼赫鲁病逝后,国大党内部因权力之争发生分裂。英·甘地担任总理后,为巩固权力,依靠少数亲信治党治国,致使国大党的凝聚力和政治影响开始下降。

  第二阶段,1967年3月至1989年11月的五届议会。这是议会由一党执政向多党执政的演变期。此间反对党逐步联合,国大党实力起伏不定。第4届议会选举是印度政治分水岭。虽然国大党还是执政党,但丢掉78个议席,在邦立法会改选中遭到失败。此后,英·甘地采取一系列改革措施赢得民心,在1971年第5届选举中又收复许多失地。1975年6月英·甘地在全印实行的紧急状态招致全国性的抗议,导致国大党在1977年第6届选举中惨败,并首次丧失政权。由国大党和印度人民同盟等组成的人民党执政两年半后,因自身解体而垮台。英·甘地率国大党在1980年第7届大选中东山再起。执政期间,国大党压制地方势力兴起,引起锡克教徒暴乱、阿姆利则金庙事件后,英·甘地遇刺身亡。继任总理拉·甘地宣布提前大选,依靠全国的普遍同情,历史性地赢得404个席位。这也是国大党最后一次赢得过半数席位。

  第三阶段,1989年11月第9届人民院选举后至今。此阶段印度政坛进入“悬浮”议会和联合政府时期。主要特征是:没有一个政党能在选举中获得过半数席位,历届政府都是联合政府;进入议会的政党越来越多,从1989年的24个发展到现在的36个;右翼的印度人民党逐步发展壮大,开始执掌中央大权,成为与国大党分庭抗礼的全国性大党;印度政治舞台上形成了以国大党及其盟党为一方,印度人民党及其盟党为一方,其他既不与国大党合作、也不与印人党合作的党派为一方的三足鼎立新局面;各小党在大党之间纵横捭阖,不断引起政党联盟的分化组合,保持执政党联盟内部团结和稳定变得重要。

  二、议会地位

  印度联邦议会是印度最高立法机构,由总统与人民院(下院)和联邦院(上院)组成。联邦院是常设机构,人民院每届任期5年。

  (一)议会与总统的关系 总统是议会的组成部分,总统召集两院开会,宣布休会或解散人民院,但不参加两院的讨论。两院通过法案后须经总统同意才能生效,一些议案必须听取总统意见后才能提出。当两院休会时,如果总统认为有必要,可颁布与法律有同等效力的法令。通常,总统在每届议会首次全会及每年议会的首次全会上,向两院发表讲话。此外,总统可以任命两院的临时议长;在两院对某议案意见不统一时召集两院联席会议;有权任命两名英籍印度人为人民院议员,12名文学、科学和社会领域的精英为联邦院议员;根据印选举委员会的建议,总统有权裁定当选议员是否合法。总统由联邦议会人民院和联邦院以及各邦立法会议员共同组成的选举团选出。如果总统违反宪法,议会有权弹劾。对总统的弹劾需要由任何一院至少四分之一的议员联署后提出,并须得到该院三分之二以上议员同意。如果有一院通过对总统的弹劾,另一院也应该启动弹劾程序。如果另一院三分之二以上议员也表决同意,议会对总统的弹劾就获通过,总统应在另一院通过弹劾之日起辞职。

  (二)议会与政府的关系 根据印度宪法,总统同时是最高行政首脑。在实践中,总统是形式上的最高领导人,大权掌握在以总理为首的内阁手中。每届人民院选举组成后,总统会要求在人民院席位过半数的政党或政党联盟领导人出面组阁。总理通常是人民院议员,由总统任命,各部部长则来自两院,由总统根据总理建议任命。如果没有政党或政党联盟议席过半,总统可根据自己的判断,挑选可能获得半数支持的议员组阁。如果非议员人士被任命为部长,他需要设法在6个月内当选,否则必须辞职。政府对人民院负责,在人民院失去支持后必须集体辞职。总统可根据总理建议解除部长的职务。

  (三)议会与司法部门的关系 印度司法部门由印度最高法院和各邦的高等法院等组成。根据宪法,议会有权通过制定法律来修改宪法、调整司法部门的权力。议会可以用立法形式延长或取消印度中央直辖区高等法院的司法权,或专门为两个以上的邦或中央直辖区设立一个共同的高等法院,或为中央直辖区设立高等法院。议会有权决定在邦设立行政特别法庭,并规定其特别的司法权力。 除非议会提议要求总统解除某法官职务,否则议会无权讨论最高法院或高等法院的判决。如果议会认为最高法院某法官不称职,两院在以特别多数票通过决议后向总统提出建议,总统须解除其职务。 司法部门无权判决议会两院活动是否合法。议会或议员行使权力时,司法机关不能干预。司法部门在司法审查方面权力很大。在判决时,各级法院经常参考最高法院对宪法和有关法律的解释。除非最高法院重新解释或修改解释,或议会对宪法或法律进行修改,否则最高法院的解释常被作为法律依据。法院可以宣布议会通过的某一法律,或因超过其权限,或与宪法条款不相符,或侵犯了公民的基本权利而无效。最高法院的判决为最终判决。如果议会法案被司法部门驳回,议会可以重审,也可以根据宪法赋予的权力,修改宪法使有关法律不再违宪。印度宪法涵盖面极广,包括议会在内的许多部门都可以合法地解释宪法。

  三、议员选举与议会的产生

  (一)选民资格

  印度宪法规定,凡年满18岁的印度公民,不论其宗教信仰、种族、种姓、性别和出生地,都有选举权。符合以下条件者有资格竞选议员:1.必须是印度公民;2.竞选联邦院议员必须年满30岁,竞选人民院议员必须年满25岁;3.必须符合印度相关法律规定的条件。有以下情况者不能参加竞选:1.在政府机构中任职,有固定收入(法律规定允许者除外,在政府部门担任部长职务者不在此列);2.精神不健康者;3.未解除债务的破产者;4.被中止印度国籍者;5.被议会制定的法律排除在外者;6.叛国者。此外,1951年通过的人民代表法规定,如果某人被判入狱,或因在不同族群中煽动仇恨,或犯贿赂罪,或因宣传或实践诸如不可接触者制度、结婚彩礼陋习或妻子殉夫制等社会犯罪活动者,不能参加竞选。因犯罪被判2年以上监禁者,获释后5年内不能竞选。公务员因腐败或对国家不忠被开除公职后5年内不准竞选。

  (二)联邦院选举

  联邦院议员是各邦和中央直辖区的代表,各邦的联邦院议员由各邦立法会选出,中央直辖区的联邦院议员由选举团选出。选举采用比例代表制间接选举,通过单记移让式比例投票法选举,以保证力量较弱的党派和少数群体都有代表。通常,在部分议员任期届满前三个月内,由总统根据选举委员会的提议发布通告,确定选举日期。选举监察官经选举委员会同意,确定各邦选举地点。在实际操作中,各邦选出的联邦院议员是根据各党派在该邦的实力,按实力分配好席位后推举自己的候选人,候选人当选概率很高。各政党候选人一般由该党领导层推举。联邦院议员任期为6年,每两年改选三分之一,任职时间没有限制,可连选连任。

  (三)人民院选举

  人民院选举时间由独立的印度选举委员会向总统提出,由总统宣布。随后,选举委员会确定各选区提交、审查、退回候选人名单时间和选举时间。每位候选人需交纳一笔担保金,如果其在选举中没有赢得一定比例的选票,这笔资金将不再返还。候选人必须口头或书面保证诚实并忠于宪法,无犯罪前科,同时要报告受教育、财产及负债等情况。选举监察官对候选人审查后,公布合格候选人名单。 人民院选举采用英式单一选区制直接选举,每个选区赢得相对多数票者即获胜。目前全国划分为543个选区,每个选区选出一名议员。一个候选人最多可以在两个选区竞选。人民院议员任期为5年,任职时间没有限制,可连选连任。

  (四)席位的空缺

  联邦议员不能同时担任两院议员,也不能同时担任联邦议员和邦议员。如果联邦议员又被选为联邦另一院议员,从他新当选起,其原先的席位即为空缺。同样,如果联邦议员当选为邦议员,就不能继续担任联邦议员,除非他在14天内放弃邦立法会席位。以下情况也会使席位出现空缺:1.议员主动向议长递交辞呈;2.未经同意,议员60天内没有参加议会会议;3.在其他有收入的工作部门任职;4.被认为精神失常或未解除债务的破产者;5.自愿申请加入外国国籍;6.法院判定其当选无效;7.议会通过动议将其驱出议会;8.当选为总统、副总统或邦长;9.犯有叛国罪。

  四、议会职权

  印度宪法规定,印度议会的主要职能是制定法律,同时拥有财政、行政监督、修改宪法和弹劾总统等重要权力。

  (一)立法权

  印度联邦议会和邦立法会都有立法权。宪法把法律分为三类,第一类是联邦议会有立法权的法律,共97项,包括国防、外交、铁路、通信、银行及货币等。第二类是邦立法会有立法权的法律,共66项;第三类为联邦议会和邦立法会都有立法权的项目,共47项。没有列入这三类的法律,由联邦议会负责立法。联邦议会的立法不仅适用于全境,也对海外印人有效。邦立法会的立法只在本邦有效。当联邦法律与邦法律相互矛盾时,邦法律服从于联邦法律。当某项法律双方都有立法权,邦法律只是与以前的联邦法律相冲突,而该项法律总统已同意考虑重新修订时,邦法律有优先权。但联邦议会对这类邦法律有权修改、变更或废除。

  (二)修改宪法权

  议会可以按照程序通过修改宪法中的条款来行使修宪权。宪法中的许多条款需要得到特别多数票同意修改,某些条款修改还需得到邦级议会的同意。需要得到简单多数同意的修宪内容有:1.新邦的成立和组成、各邦地域的改变、现有邦边界和名称的改变;2.邦级立法委员会成立或解散;3.对表列地区和表列部落管理和控制;4.对阿萨姆邦、梅加拉亚邦和米佐拉姆邦部落地区的管理。对宪法其他内容的修改需要得到议会特别多数的同意。一些内容除了需要议会特别多数同意外,还要得到一半以上邦批准,才能提交总统同意。这些内容是:1.有关总统选举事项;2.有关联邦和邦的权力范围;3.有关最高法院和高等法院事项;4.有关联邦议会和邦立法会之间的立法权限分配;5.有关各邦在联邦议会的代表事项;6.有关宪法修改程序。

  (三)对政府的控制权

  印度议会主要通过以下办法来控制行政部门:1.按照宪法规定,部长会议对人民院集体负责;2.控制政府预算;3.通过议员咨询、议会辩论和委员会审议等方式对行政部门实行监督。宪法规定,政府合法地征收某项税或从国库中支出某项资金,必须得到议会特别授权。议会通过对征税、修改税率以及对供应和补助发放的控制,防止行政部门滥用权力。议会表达对政府的不信任有以下几种方式:1.对部长会议通过一项不信任动议;2.在某项重大政策上反对政府;3.通过一项休会动议;4.拒绝投票支持或反对政府的财政方案。在实践中,议会除了理论上对预算进行控制和使用不信任投票外,实际上无法控制政府。

  (四)人事权

  议会还有多项人事权,可以弹劾总统,解除副总统的职务,解除最高法院和高等法院法官、总审计长、选举委员会委员、两院主席团成员职务等。此外,议会有权提出和通过对外宣战和宣布全国处于紧急状态的权力,宣布某个邦处于宪政紧急状态。

  (摘自《中国人大网》作者邵平和)

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