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法、俄议会制度的对比研究

编辑:李华    来源:《商》     2016-08-30 09:59

  随着经济和社会的发展,政府对社会经济事务的干预程度日益加深,权力日益扩大,同时为了适应这些新的需要,西方国家逐渐将议会的权力转移到行政机关上。由此,议会逐渐失去其在政治权力的中心地位,但其作用仍然重要。为了达到内阁稳定和行政高效的目的,法国进行了宪制改革,将总统的产生方式由议会两院选举产生改为由选民直接选举产生,大大加强了总统权力,削弱议会权力,降低了议会的权威和对行政机构的影响。而1993年俄罗斯通过的新宪法将议会从国家权力机关降为俄罗斯联邦的立法机构,使其权力受到极大地削弱。本文试图通过对法国、俄罗斯议会制度做一个简单的对比分析来大概了解议会在行政集权民主制时期对国家政治生活的影响和作用。

  一、法、俄议会的起源和发展

  议会制度是人们为了限制王权,追求平等、民主的产物。虽然,法、俄两国人民都为了议会的建立与权威主义的集权传统做了极大的斗争,而且,两国的议会制度也由于政治舞台上自由民主主义和权威主义的相互斗争、妥协,更替频繁,纷繁复杂,但是两者的起源和发展还是很不同的,尤其是议会两院的由来。

  法国的议会是法国大革命的产物,由封建等级会议演变而来。资产阶级革命初期,新兴资产阶级为了反对封建专制统治、削弱国王的权力,建立了封建等级会议。但是自1302年第一次三级会议召开后,就时断时续,会议的召开完全取决于国王的意愿。1789年法国大革命时,市民代表与王权发生冲突,退出等级会议自行集会,并将其集会称为国民议会。随后,虽然法国的政治体制频繁更替,但是其议会却一直实行两院制。在第四共和国时期,法国人民将法国大革命带来的民主传统推向极致,确立了议会“至高无上”的地位。当时议会经常通过的对内阁的不信任案和国民议会实行的比例代表制,导致内阁严重不稳、政局和整个社会的动荡。为了应对危机,议会授权戴高乐组阁并主持制定一部能使整个国家运作变得有效且能重新确立议会地位的新宪法。新宪法在保持宪法基本架构的同时大大削弱了议会的权力,通过改变国民议会的选举制度,促进了政党的两极化。1958年10月4日宪法的正式生效,标志着法国议会制度理性化的完成。

  俄罗斯的第一个议会是在民主革命的影响下,由最后一位沙皇尼古拉二世建立的。根据1905年10月17日沙皇宣言建立的俄罗斯议会是一院制的。但是第一次选举产生的议会是反对沙皇的,沙皇为了抑制国家杜马,将国务委员会变成立法机构,享有与国家杜马同等的权力,同时赋予其否决杜马通过的任何一部法律的权力。这样,俄罗斯议会就变成两院制了,然而后来的命运却是戏剧性的。“沙皇和政府解散了头两届国家杜马,只有第三届国家杜马任满了自己的任期,第四届杜马由于1917年2月的资产阶级革命而消亡。1918年布尔什维克把国务委员会彻底解散。”在随后的布尔什维克执政期间,两院制被保存了下来,不过议会当中的上院变成了民族联合和宗教代表的场所。“1991年苏联解体,俄罗斯独立,后者仍然保持两院制的立法机构;开始为俄联邦最高苏维埃,1993年以后为联邦会议,其两院为国家杜马和联邦委员会。”不过,此时俄罗斯是基于联邦制的需要而采取的两院制。

  二、法、俄议会的组成及特点

  法国和俄罗斯采用的都是两院制,虽然两院的称法不同(法国称参议院和国民议会,俄罗斯称联邦委员会和国家杜马),但都有上院和下院之分。

  从代表性上看,两国的下议院议员都是按人口比例分配名额,由选民直接选举产生的,都被视为代表民意的机关。上议院议员都是按地域产生的,代表一定的地方利益。与两院代表性相应的是上议院的组成人数都比下议院要少;在当选资格上,上议院议员的当选资格都比下议院要高;在任期上,上议院的任期都比下议院议员的任期要长。

  两国议会的不同主要在议员的产生方式上,尤其是上议院。法国下议院由按照“单记名两轮多数投票”的直接选举方式产生的577名议员组成。俄罗斯下议院议员共450名,全部按照政党代表制原则由全联邦选区选举产生,获得选民投票7%的政党有权进入国家杜马并分配席位。从选举结果来看,法国议会中的政党数目较俄罗斯少,政党的两极化较俄罗斯要高,因而,俄罗斯议会中政党的碎片化倾向很高,难以像法国议会那样采取一致的行动制衡总统。

  法国上议院议员由间接选举产生。参议院中的绝大多数议员(309名)是从各省、省级行政区域中产生。各省或者省级行政区域的选举团由该地区的国民议会议员、省议员与市议员代表组成。在81个省以及海外省和海外领地,实行单记名两轮多数投票制;选举名额在5名以上的14个最大的省选区,采用比例代表制。侨居国外的法国公民中产生的12名参议员,由海外的法国人高等委员会的被选任成员组成的选举团以比例选举的方式产生。其候补人选也和参议员同时通过多数投票制产生。在实行比例代表制的省份,候选人名单中紧随被选任为参议员之后的候选人将作为候补参议员。参议员的任期为9年,每三年改选三分之一。俄罗斯上议院议员是由俄联邦每个主体的2名代表(各联邦主体的立法权力机关和执行权力机关各1人)组成,其中联邦主体执行权力机关代表由执行权力机关长官(最高公职人员)以命令形式任命。普京上台以后,为加强联邦委员会工作效率,将议员的产生办法由原来各联邦主体的立法权力机关首脑和执行权力机关长官兼任改为由它们的立法权力机关选举产生和执行权力机关长官任命产生,且候选人须为当地联邦主体议会或市级代表机关的议员。

  三、法、俄议会两院的职权及互相关系

  从前文法俄两国议会的发展过程中我们可以看到,两国议会的地位都受到了削弱,都从最高国家权力机关降为最高立法机关,与总统、法院在法律地位上分立、制衡,但其实际的影响力不及政府。为了使议会能够担当起制衡行政权力的角色,两国的宪法都赋予议会立法权、财政权、监督权和其他一些重要权力。但是,议会所拥有的这些权力还是有些不同的,尤其是从实际运作的效果来看。

  立法权,一般是指由议会制定、修改、通过和废止法律的权力。在立法范围上,法国现行宪法直接限定了议会在普通法律制定中可以立法的范围。由于宪法对纯粹意义的立法权和规章制度制定权作了严格的区分,所以,法国议会的立法范围有限,受到政府限制。俄罗斯宪法虽然没有像法国那样直接规定议会的立法范围,但是由于它将立法动议权交给了俄罗斯联邦总统、联邦委员会、联邦委员会成员、国家杜马代表、俄罗斯联邦政府和俄罗斯联邦主体的立法(代表)机关以及俄罗斯联邦宪法法院、俄罗斯最高法院和俄罗斯联邦最高仲裁法院,以及规定总统有权用命令的方式统治国家,因此俄罗斯议会的立法权限也受到行政的限制,只是范围没有像法国那样明晰。同时由于法国由议会确定内外政策的基本方向,而俄罗斯由总统在每年的总统咨文中加以阐明,所以,从某种程度上来说,法国议会的立法权限要大于俄罗斯。

  财政权,主要指议会审议和批准政府财政预决算的权力。法、俄两国的财政权都比较偏重于下院。在法国,根据宪法的规定,政府的财政法案必须先提交国民议会,国民议会通过财政法案后,才送至参议院审议,参议院审议并投票表决,如果两院都表决通过,预算就成为法律。在俄罗斯,宪法规定俄联邦政府制定并向国家杜马提出联邦预算并保障其执行,像国家杜马报告预算执行情况;关于联邦预算方面的法律也须要先提交国家杜马,经国家杜马通过后交联邦委员会审议。

  监督权,指议会对政府及其官员的监督,它包括质询权、不信任表决权、弹劾权、国事调查权和条约批准权。法俄两国议会都拥有上述权力,但是俄议会比法国要弱得多。法国宪法规定,总理在内阁会议讨论通过后,应就政府的施政纲领或者必要时就一项总政策声明向国民会议承担政府责任。国民会议可以通过一项不信任案迫使政府辞职。议会表决通过不信任案后,总统可以通过解散议会的方式来表示他对政府的支持,但他在解散议会时,需要征询总理和议会两院院长的意见。俄罗斯总统却是独享解散议会的权力的。在弹劾权方面,“在罢免总统的程序要求上,俄罗斯比法国更加苛刻。当总统犯有叛国罪时,法国由议会两院通过公开投票,以绝对多数作出相同的表决时,才能对总统进行控告,由特别高等法院进行审理,特别高等法院作出有罪判决后,总统职务才告终结。虽然法国宪法和法律均没有明文规定总统在提议公民投票失败后必须辞职,但是戴高乐在法国历史上曾留下了诉诸公民表决失败后辞职的政治传统,因此公民投票在法国既可以成为加强总统权力的手段,也可能成为罢免总统的方式。在俄罗斯,国家杜马关于提出指控的决定和联邦委员会关于罢免总统职务的决定,必须在不少于三分之一的国家杜马代表提议,并在国家杜马成立的专门委员会作出决定的情况下,经两院三分之二代表表决同意后才能通过。”由于条件过于苛刻,这一规定形同虚设。

  在两院制议会中,两院获得的权力并不完全相等。这主要有两种情况:一种是下议院的权力大于上议院;另一种是上议院的权力大于下议院。法国和俄罗斯两国的议会都属于前一种情况,这主要表现在以下两方面:第一,在立法和财政法案方面,下议院享有最终裁决权;第二,在政治监督方面,政府对议会负责主要指的是对下议院负责;在实施政治监督上下议院的地位优于比上议院。

  四、法、俄议会两院与政府的关系 法、俄两国的政治体制都是建立在分权制衡原则之上,议会两院与政府之间存在着不同的权力分配和互相制约关系。在制定法兰西第五共和国的政治体制时,戴高乐通过混合总统制和议会制的因素、加强总统权力使得内阁稳定、行政高效。但是,当1986年第一次“左右共治”出现时,法国的政治体制发生了根本的变化,这也改变了议会和政府之间的关系。根据1958年宪法条文和惯例,当“单翼统治”时,两者的关系表现为总统控制内阁和议会,是绝对的国家权力中心;政府的地位得到极大的提高,议会的作用明显下降。当出现“左右共治”时,议会产生以总理为首的内阁,内阁对议会负责;总统对内阁的控制大大失效,总理是内阁首脑并控制议会;总统决定外交和国防政策,内阁执行总统所决定的外交和国防政策,同时内阁决定并执行国内经济和社会政策。当总统和总理意见发生分歧时,虽然总统主持内阁会议,并且内阁会议通过的决议必须经总统签署后方可生效,但总理可将意图通过的事项做成法案提交议会通过,从而强制执行。这样,议会的权力在“左右共治”时会得到很大的加强,成为一个良好的制衡政府的平台。和法国相比,俄罗斯议会和政府的关系就比较简单,比较像法国“单翼统治”时期的关系,但是由于议会中的多数是总统党,反对总统的政党力量分散,难以形成一致的意见对抗总统,因此,俄罗斯的议会与政府关系中,政府的优势地位更为明显,议会的作用较法国弱小。 (摘自《商》 作者陈灵)

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