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乡愁 安放于心的守望

——《江西省传统村落保护条例》立法简介

编辑:孙洁    来源:省人大常委会法工委     2016-10-11 11:54

  “暧暧远人村,依依墟里烟。狗吠深巷中,鸡鸣桑树颠。”“鹅湖山下稻粱肥,豚栅鸡栖半掩扉。”“半亩方塘一鉴开,天光云影共徘徊。”……古人笔下的江西村落,或静或闹,或僻或盛,如诗如画,让人如痴如醉。

  万年仙人洞的栽培稻遗存,使江西的农耕文明可追溯到一万年以前。诗书传家的耕读文化,使江西的传统村落更多了一份风骨。传承汉民族传统的赣南客家文化,又以其源远流长和内容丰富而为世人瞩目。历史悠久,人文鼎盛,积淀深厚的赣文化是江西的魂魄,是赣鄱儿女共同的精神家园:她镌刻于一幢幢传统建筑间,碾压于一条条青石板路上,弥漫于一缕缕袅袅炊烟里,飘荡于一曲曲渔舟唱晚中。“羁鸟恋旧林,池鱼思故渊。”置身江西的传统村落,在粉墙黛瓦中触摸岁月的沧桑,在千年窑火中品味青花的素雅,在小桥流水中仰望古樟的葱茏,在宁静悠然中平抚心灵的躁动。乡土、乡情、乡趣、乡俗,让人驻足,让人沉醉,让人依依不舍。

  如今,“中国最美的乡村”俨然成为江西的名片。但是,江西不只有一个婺源,广袤的赣鄱大地还散落着无数个明珠。为了留住乡愁,使传统村落不再沉寂,2015年7月,江西省人大常委会分别向省委、省政府送阅《凭什么来护佑故土家园——赴皖调研“古村落保护与利用”考察报告》。对此,省委、省政府主要领导纷纷作出批示,认可报告提出的从法治建设入手,扎牢古村落保护与利用“笼子”的建议。

  在省委、省人大和省政府的共同努力下,关于传统村落保护的立法项目被列入了省人大常委会2016年立法计划。9月22日,省十二届人大常委会第二十八次会议表决通过了《江西省传统村落保护条例》。《条例》共六章五十七条,将于今年12月1日起施行。在传统村落保护无直接对应上位法的情况下,江西勇于第一个吃螃蟹,《条例》成为了全国首部传统村落保护的省级地方性法规。从动议、立项、起草到通过短短一年多的时间里,《条例》最终获省人大常委会会议全票通过。围绕着“保护什么?”“谁来保护?”“怎样保护?”这三个核心问题,立法者们不断调研,多次论证,反复修改。

  一、传统村落法意的权衡

  由于没有上位法,何为“传统村落”?保护的对象是谁?这些疑问,成为立法应首要解决的问题。

  据悉,国家是自2012年起开展传统村落申报认定工作的。当年,按照国家有关部门的统一部署,我省共登记上报700余个村落。2012-2014年,我省分三批共125个村落入选中国传统村落,列全国第6位。根据2015年的统计,我省共有行政村16888个,自然村165107个。传统村落的界定若仅限定为国家名录范畴,远不能满足我省传统村落保护的需求。但是,传统村落保护需要投入巨额资金。若全保尽保,有无必要?是否能够?

  目前,我省入选的125个中国传统村落在完成有关工作后,可获得300万元的中央财政补助资金。2015-2016年,江西的省本级财政又整合了2亿元用于20个传统村落开展保护项目实施。为了加大传统村落保护资金的投入,有的建议设立发展基金,有的建议设立专项资金。但是,政府性基金和财政专项资金只能由法律、行政法规设立,地方性法规不能创设。近年来,国家不断清理、缩减政府性基金和财政专项资金项目。从我省情况来看,省本级财政专项资金原有300多项,2015年压缩了50%,2016年又拟缩减到100项以内。因此,关于传统村落保护资金的投入,《条例》第五条和第十条主要从财政预算保障、财政资金整合、信贷支持和发挥政府引导社会资本作用等方面作了相关规定。

  面对现状,是遍撒胡椒面,还是四两拨千斤?《条例》最终规定设立两个传统村落保护层级,形成国家名录和地方名录相衔接的两级保护体系。明确了层级,紧接着就是要甄选出具有典型性、代表性的村落,并将其纳入保护体系。

  2012年,国家有关部门曾提出“传统村落”的概念:是指村落形成较早,拥有较丰富的传统资源,具有一定历史、文化、科学、艺术、社会、经济价值,应予以保护的村落。作为《条例》的基本概念,有的提出要从形成时间、地域特色等方面进一步明确传统村落的界定。1.关于形成时间。在中国传统村落评价认定指标体系中,对于传统建筑修建年代的分值标准为:明代及以前的4分;清代的3分;民国的2分;建国至1980年以前的1分。对于村落形成年代的分值标准为:明清及明清以前的5分;民国的3分;新中国成立后的1分。即1980年以前修建的建筑和新中国成立后形成的村落均可得分,只是分值不一样。从我省入选的125个中国传统村落看,这些村落多形成于明清时期。而江西传统村落将低于中国传统村落的评定标准。因此,以具体年份来界定传统村落较难形成共识。2.关于地域特色。由于历史和地理位置的影响,江西村落兼容并蓄、海纳百川,具有多元性。我省地方建筑有的是抚河流域风格,有的是赣江流域风格,有的是赣南客家围屋风格、有的是赣东北徽派风格等,但未形成所谓的赣派建筑风格。因此,具体列举地域特色有失偏颇。

  《条例》作为地方性法规,要兼顾国家、地方两级保护体系,对于“传统村落”的界定显然不能门槛太高。因此,《条例》分别作了以下规定:一是第三条明确本条例所称传统村落,是指形成较早,拥有较为丰富的物质和非物质文化遗产,具备一定历史、文化、科学、艺术、社会、经济价值,具有地域文化特色或者传统风貌的村落。二是第十二条明确了申报江西传统村落的条件。三是第十四条第二款和第三款相继规定:“江西传统村落的评审认定程序和评价指标体系,由省人民政府住房和城乡建设主管部门会同文化(文物)主管部门制定。”“申报中国传统村落,按照国家规定的程序与条件,从已批准公布的江西传统村落名录中推荐。”

  二、保护主体权责的规范

  保护传统村落,主体是谁?谁守土有责?这些疑问,是立法的关键所在。

  “众人拾柴火焰高。”传统村落保护涉及方方面面,为了避免“你敲你的锣,我打我的鼓”,《条例》主要抓住了两个主体:政府和当地村(居)民。

  保护传统村落,留住乡愁,不是矫揉造作地煽情,不是偷梁换柱地经营。现实中,许多传统村落不具备商业开发价值。甚至对有的传统村落而言,不惊扰就是最好的保护。当没有了经济利益的追逐,谁来为“乡愁”买单?要满足公众的需求,政府责无旁贷。因此,《条例》第四条第一款在立法原则中明确规定,传统村落保护应当“政府主导”。第六条规定,县级人民政府应当建立传统村落保护工作协调机制,统筹推进传统村落保护各项工作。第三十七条规定:“传统村落进行旅游和商业项目开发的,传统村落所在地县级人民政府应当对开发类项目进行可行性论证,对开发条件不成熟的,应当先予保护、禁止开发;已经实施开发的,应当加强保护,严格控制开发力度。”

  与此同时,传统村落保护要实现“活态传承”,当地村(居)民作为传统村落的生活者和利益攸关方,尊重其意愿,发挥其主体作用至关重要。一方面要充分调动其积极性,另一方面要切实保障其合法权益。为此,《条例》分别作了以下规定:一是在总则第四条第二款和第十一条规定,传统村落保护应当坚持保护与改善村(居)民生产生活相结合。传统村落的保护与利用,应当调动原住村(居)民参与的积极性,保障原住村(居)民的合法权益。二是第十二条、第十三条和第十八条关于江西传统村落申报和传统村落保护发展规划报送审批方面,都明确了应当经村(居)民会议或者村民代表会议讨论同意,并提交其表示同意的材料。三是为了保障村(居)民的知情权,第十九条第一款规定应当在传统村落公共场所公示本传统村落保护发展规划。四是对于进行旅游开发的传统村落,第三十八条和第三十九条相继规定,要明确当地村(居)民合法权益的保障措施;经营者应当与村(居)民委员会、传统建筑所有人订立合同,约定收益分成、保护措施、禁止性行为等内容。五是第四十五条第一款规定,政府应当聘请村(居)民任监督员,对传统村落保护发展规划的实施及村落内建设活动进行监督。

  三、保护措施实施的途径

  传统村落,“怎样保护?”何以传承?这些疑问,需明确立法的具体抓手。

  保护传统村落,可谓是千头万绪。为了能纲举目张,《条例》确立了规划统领、活态保护、兼顾发展等理念。

  传统村落要彰显其特色,需规划统领。在规划中统筹考虑传统村落历史的真实性、风貌的完整性和生活的延续性,才能避免“碎片化”或者“同质化”的保护。若每个传统村落能将自己的文化与个性表现得淋漓尽致,那么就能获得更多的认同,引起更大的共鸣。《条例》第十五条规定:“传统村落批准公布后,所在地县级人民政府应当自批准公布之日起一年内,组织编制完成传统村落保护发展规划,并报上一级人民政府审批。”第十六条至第十九条,又分别从规划的具体内容、编制要求、制定程序和修改条件等方面做了较详尽的规定。对于传统村落保护范围内的建设活动,第二十四条至第二十七条均以规划为统领,从行政许可、禁止性行为、建设要求等方面进行了规范。

  传统村落要有生机和活力,需活态保护。这意味着不仅要保护物质遗产,而且要保护非物质文化遗产;不仅要保护有形的传统建筑,而且要保护无形的民风民俗。只有活态保护,才能将历史与现实相融合;才能使文化得以动态发展,而不至于成为毫无生气的“标本”。为此,《条例》第二十一条规定:“传统村落的保护与利用应当注重传统文化的延续性,保护传统村落内承载历史记忆、农耕文明的各类载体,传承传统习俗和传统技艺。”第三十六条第三款规定:“对传统建筑可以进行保护性利用。鼓励在符合消防安全的前提下,利用传统建筑开设博物馆、陈列馆、纪念馆、非物质文化遗产传习、展示场所和传统作坊、传统商铺、民宿等,对历史文化遗产进行展示。”

  传统村落要想长远地存在,需兼顾发展。在现代文明中,传统村落逐年递减,不断消亡。其主要原因在于忽视了生活在传统村落中“人”的需求。传统村落因人而生,保护也应因人而施。若留不住人,传统村落的保护也就没有意义。因此,《条例》主要从两个方面进行了规范。一方面,传统民居大多阴暗潮湿,通风采光不好,当地村(居)民急需改善居住条件。为了既能解决违规新建住宅、破坏传统村落传统格局的问题,又能依法合理疏导村民建房需求,《条例》第十七条第一款规定:“传统村落保护发展规划的编制,应当与土地利用总体规划、城乡规划相衔接,处理好保护与发展的关系,合理安排村民住宅建设用地。”另一方面,为了改善传统村落内的环境,并整体保护传统村落周边的自然山水,《条例》第二十条规定:“传统村落应当整体保护,保持和延续其传统格局和历史风貌,不得改变与其相互依存的自然景观和环境。”第二十九条至第三十二条又分别从设施完善、垃圾治理、污水治理、河道治理、防火安全和白蚁防治等方面作了明确的规定。

  此外,据悉我省传统村落内传统建筑异地迁建、传统建筑构件盗卖流失的现象时有发生。可关于此类行为,法律、行政法规尚未明确其法律责任。鉴于传统建筑多为私有,其所有人依法享有占有、使用、收益和处分的权力。为了妥善处理传统村落保护与物权保障的关系,《条例》第四十七条规定:“对破坏或者擅自迁移、拆除、售卖传统建筑、构件的行为,村(居)民委员会应当及时劝阻制止,并按照村规民约予以处理。村(居)民委员会劝阻制止不力,导致严重后果的,停止拨付有关财政资金。”

  “青山不墨千秋画,绿水无弦万古琴。”护佑故土家园,把历史留给我们的珍贵财富永世传承,让传统村落重新焕发勃勃生机,让子子孙孙“望得见山,看得见水,记得住乡愁”,愿每一位赣鄱儿女共担当。(供稿:黄河、雷明霞)

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