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部分国家反贿选立法比较分析

编辑:李华    来源:《广东行政学院学报》     2016-11-24 11:18

  贿选的历史几乎与民主的历史一样源远流长。有学者指出,早在罗马共和国时期,贿选就已经是普遍的现象。在现代民主的故乡英格兰,据记载从十七世纪60年代开始,候选人就用酒与食物招待选民。美国《独立宣言》诞生以前,选票也可以用烈酒来收买,时称“让选民醉在选举日”。其中一个例子就是华盛顿的第一次当选。华盛顿在1758年竞选弗吉尼亚殖民议会下院席位时,他用总共160加仑的朗姆酒、葡萄酒、啤酒和苹果酒招待了391名选民及其附庸者。“禁止贿选的法律,是众多有关选举的法律中最不引起争议的”。虽然历史悠久,贿选仍然受到口诛笔伐,量刑入罪,因为它破坏了选举的秩序,违背了民主的本质。民主的本意是民治。在代议制出现后,民主的含义由“人民的统治”转变为“人民选择统治者”。统治者或者说管辖者的产生方式就成为衡量民主的最重要尺度。潜在的政治决策者之间竞争以获取人民的选票才是民主的关键特征,决策者应该通过公平、诚实、自由的竞争产生。候选人之间的竞争应该围绕价值观、政治理念、政策主张、执政能力等展开。贿选是对竞争规则的破坏。选举的过程也是选民的个体偏好转化为公共决策的过程,对候选人的选择体现了选民对于公共物品的数量和质量的偏好。贿选的介入扭曲了选民的偏好表达。选举中的贿赂、胁迫、伪证、造假、篡改、等行径都会破坏选举竞争的公正和选民意愿的真实表达。除了秘密投票制、政治献金公开制、限额制等机制设计,法律还需要对破坏选举真实与公正的活动做出禁止性规定。

  一、对贿选概念的定义

  贿选的英文是vote buying——“买选票”,这一词汇直观地揭示了贿选的最原初形态,即“以金钱或物品换取选票之行为”。选举中的贿赂行为多种多样,但并不是每一种选举贿赂都可以归为贿选。根据行为目的来区分贿选与其它选举贿赂:只有旨在影响选民投票意愿的贿赂,才被称之为贿选。贿选的本质是一种利益的交换,用金钱或其它利益来交换选民手中的选票,影响选民对候选人的选择。所以有西方学者基于市场交易的视角把贿选描述为一种契约行为或拍卖行为,选民把他们的选票卖给出价最高的投标人。贿选的涵义可以从以下四个方面来理解:

  (一)从贿选的主体来看,并不一定局限于选票的直接需求方——候选人。候选人通常会招募中间人(通称桩脚)为其实施选举动员乃至选举贿赂。一方面,即使候选人拥有超凡的个人魅力和影响力,他所能触及和动员的选民人数总是有限的。另一方面,一个选民会面对不同来源的拉票压力,包括他的家庭成员、伙伴、邻居、他所属的政党或其它组织、家族势力、地方势力等。候选人不可能亲自去说服每一个选民,而桩脚却可以挨家挨户登门造访动员选民。候选人不亲自出面,使用桩脚为其拉选票有以下好处:

  “桩脚并不是任意随便向与他熟识的选民买票,而是向与桩脚有一定社会关系的人买票。而且经过详密的买票作业分配方式,与选民最有密切社会关系的桩脚,将被分配到向该名选民买票。一般选民很难拒绝这种夹杂社会动员关系的买票。社会关系不仅保障了贿选的不被检举,同时也使得买票与选举动员的效果达到最大。”

  因为上述原因,桩脚在选举中大行其道。政治家不会随意招募桩脚,桩脚本身需要符合的素质有:在社区有影响力、受当地人的尊重、对政治家忠诚等。桩脚一般分为三种类型:(1)政治性桩脚,政治性桩脚在地方或基层政权中拥有正式的职位,如村长。此类桩脚的官方职责本身所包含的影响力和组织力在选举动员中可以发挥巨大的能量;(2)社会性桩脚,通过社会及商业网络接触选民,最典型的社会性桩脚就是家族。大家族的族长可以控制许多选票。友谊也是社会性桩脚影响力的重要来源。许多桩脚本身就是朋友圈中有影响力的人物,他的追随者信任他的判断听从他的引导。社会性桩脚还会利用同事、同学、同乡等社会关系网络来拉选票。(3)组织性桩脚,例如工会、农会等。此类桩脚可通过组织内部的渠道指示或指导其成员投票。桩脚的存在,使得贿选的行为主体,贿选主体范围超出了候选人及其所属政党。因此,各国法律对于贿选的主体并无严格界定,任何人都可能成为贿选的犯罪主体。衡阳贿选事件中,人大代表候选人用以贿选的钱有一部分是通过市人大选举工作人员送到各代表团的,选举工作人员就演绎了桩脚的角色。

  (二)从贿选的对象来看,选民是贿选收买的主要对象。作为贿选这一交换行为的另一端,选民的态度和行动使得贿选有了更复杂的面向和变数。因为贿选行为本身是不受法律保护的,即使将其视为商业买卖,也是发生在黑市的无执照的违法交易。所以与正常的消费市场不同,即使接受贿选的选民不兑现承诺,候选人也无法依据契约合同追究其法律责任。有学者总结了四种情形以解释贿选交易的不确定性:(1)贿选本身不是一种即时兑现的买卖,买方(行贿者)面临卖方(受贿者)不兑现承诺以及无法用法律手段要求卖方兑现承诺的风险;(2)秘密投票制度下,买票者很难监督选民投票是否依计而行;(3)不仅缺乏法律保障,贿选行为本身也是与平等、民主等价值相违背的,因此在法律缺位的条件下,买方也不能运用公序良俗等社会道德约束力去对抗卖方的机会主义与欺骗行径;(4)不仅不受法律保护,贿选还是法律打击的行为,当反贿选的法律得到实施时,尤其是对揭发贿选的市民给予重奖时,行贿者面临的不仅是交易得不到履行的风险,还有被受贿者检举告发的危险。

  如前文所述,在贿选之外,还存在其它选举贿赂行为,指向选民之外的其它选举活动参与者,选举贿赂犯罪还牵涉到候选人、选举事务主任、选举委员会。在选举泛滥的美国,各州选举法都对选举贿赂对象做出了严格区分,包括对选民的贿赂、对候选人的贿赂、对选举事务主任的贿赂、对潜在选举事务主任、选举登记主任的贿赂、对选举委员会成员的贿赂等。例如,刘易斯安娜州法律规定“任何人不得蓄意(1)直接或间接地提供金钱或礼品或预期价值或用途给选举事务主任以影响其履行选举工作职责;……(4)直接或间接地提供金钱或礼品或预期价值或用途给某候选人以诱使其放弃竞选”。

  对候选人的贿赂,有的时候是为了诱使该候选人退选以减少竞争压力,有的时候是为了该候选人当选后可以为行贿者谋取利益。如刘易斯安娜州法律规定“贿赂候选人是指直接或间接捐助或许诺捐助竞选献金给某位候选人,或某政治委员会,以图该候选人日后为该捐助者提供或通过施加影响使其它人为该捐助者提供公职、或政府职位或公共合同或其它利益。”

  选举事务主任是选举的直接参与者并且有机会影响选举结果。以美国为例,选举事务主任在选举日有以下职责:发放选票、计算发出和收回的选票、引导选民排队并引导选民到正确的投票点、保证选民把选票投放到正确的投票箱、为所有选民提供协助并记录选民信息、整理并计算选票、选举投票结束后清理投票点包括包装挪移投票箱等。选举事务主任是选票的直接经手人,也就有了参与贿选的可能。例如,在美国的选举中,选举事务主任可以通过变更选民的投票、阻止符合资格的选民投票、拒绝接受符合资格的选民的投票,或者通过说服、威胁、强制选民违背本身意愿改变投票取向,泄漏选民的投票内容等方式操纵选举。候选人甚至可以买通投票站的选举事务主任查看接受贿选的选民是否按照承诺投票。

  (三)按照贿选的内容来看,作为一种“买卖交换”,贿选的标的物是选票。然而贿选在大多数场合下不会表现为赤裸裸的一手交钱,一手交票。贿选的表现形式主要是政党及其候选人向选民提供物质诱因以换取选票支持。除了直接给予物质上的小恩小惠,贿选的实现方式复杂多样。

  从世界各国立法体例来看,虽然宪法、刑法也会有相关规定,关于包括贿选在内的选举舞弊行为的法律规定主要集中在选举法。美国各州选举法对于贿选的定义大致类似:“任何人直接或间接使用金钱或其它形式的利益,诱使选民投票给某人或不投票给某人或放弃投票。”

  在对于什么是贿选做出定义时,法律条文还会指出在何等额度下不构成贿选。例如,明尼苏达州《选举法》规定:“任何人故意地直接或间接地预付、支付、给予、允诺或借出金钱、食物、酒、衣服、娱乐或其它具有金钱价值的物品,提供或允诺任何金钱、职位、任命、雇用或其它收益给他人,意图诱使选民在选举中放弃投票、或者以某种特定方式投票,即犯下重罪……私人聚会或公共集会上消费的点心、食物、非酒精饮料价值在5美元以下的,are not prohibited under this section。”

  法律还会对贿选的发生时间做出详尽规定。例如加利福尼亚州《选举法》规定贿选行为发生在选举之前、选举当中或选举之后。日本《公职选举法》第221条1项1号规定事前收买罪是“以谋求当选或想要谋求或不想要谋求当选为目的,对选举人或选举运动人员金钱、物品及其它财产上的利益或公私职务、申请或约定此种供与,或者申请或约定招待接待”。贿选可以发生在候选人被提名前,例如爱荷华州《选举法》规定,“任何选举中竞选任何职位的任何候选人做出下列行为都是违法的:在提名之前或选举进行中,直接或间接地,承诺支持任何人获取任何职位,以图换取对方对该候选人在提名或选举中的支持。”贿选可以发生在选举官员被任命前,特拉华州《选举法》规定:“任何人通过给予金钱或承诺给与金钱,提供或承诺提供联邦政府或州政府的职位,贿赂或试图贿赂任何有可能根据选举法和选民注册法承担选举工作(的人,诱使其为本州岛岛某个政党服务或favor某个候选人竞选公职,将被处以不超过1000美元的罚金或不超过6个月的监禁。”此外,伊利诺伊州《选举法》规定密谋贿选也构成犯罪。

  二、对贿选的惩戒措施的规定

  贿选的法律后果之一是丧失选举资格,对候选人来说是丧失竞选资格或者说被选举权,对选民来说是丧失投票资格或者说选举权。例如,阿拉巴马州《选举法》规定对于在任何选举中竞选任何公职的候选人,一经定罪贿选,在罚金之外,当宣告其丧失担任本届公职的资格。新罕布什尔州选举法规定任何人被确定了贿选罪名即丧失投票权。阿肯色州《宪法》规定任何人被定罪选举诈欺、选举贿赂或其它选举腐败行为,应被判决为重罪并剥夺其担任任何公职的资格。

  贿选的法律后果之二是处以罚金或监禁。例如,密西西比州《选举法》规定“任何人出卖选票或试图出卖选票的行为都是违法的;任何人用金钱或其它具有实际价值的物品收购选票的行为同样是违法的。任何人有上述行为违反了本条规定,即犯有轻罪并相应地处以不少于50美元不多于500美元的罚金,或处以不多于6个月的监禁(,或同时处以罚金和监禁。”马萨诸塞州《选举法》规定对贿选的惩罚是不超过一年的监禁。对于有特定身份的人,有的选举法会规定加重处罚。例如日本《公职选举法》规定,对实施了该法第221条所禁止的贿选行为的人,处以3年以下有期徒刑或者拘役,并处50万日元以下的罚金。而中央选举管理委员会的委员、或者从事中央选举管理委员会庶务的总务省的职员、选举管理委员会的委员或者职员、投票管理人员、开票管理人员、选举分会会长或者与选举事务有关的国家、地方公共团体的公务员公职候选人、选举运动的总负责人、地域负责人处以4年以下尤其徒刑或者拘役并处100万日元以下罚金。

  贿选的法律后果之三是选举的整体作废。如肯塔基州《选举法》规定,如果法院认定选举受到了诈欺、贿赂、强迫、威胁等舞弊因素的腐蚀,就应当宣布整个选举过程及选举结果无效。加拿大《选举法》也规定了贿选的后果包括丧失选举权与被选举权、罚金、监禁、选举无效。 (摘自《广东行政学院学报》 作者孙莹)

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