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江西省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国文物保护法》实施情况的报告

编辑:孙洁    来源:     2017-01-06 15:48

——2016年11月30日在江西省第十二届人大常委会第二十九次会议上

省人大教科文卫委副主任委员    傅小健

省人大常委会:

  根据省人大常委会2016年监督工作计划,省人大常委会组织开展了对我省实施《中华人民共和国文物保护法》和《江西省文物保护条例》(以下简称文物保护法律法规)情况的检查。受省人大常委会主任会议委托,省人大教科文卫委承担了具体工作。现将执法检查的主要情况报告如下,请予审议。

  一、执法检查工作的基本情况

  为做好这次执法检查,省人大常委会成立了由马志武副主任为组长的执法检查组,成员由部分省人大常委会委员和教科文卫委组成人员组成,并邀请有关部门领导和文物专家参加。8月上旬,为了起草好执法检查工作方案,省人大教科文卫委先后到赣州的石城县、宁都县、于都县,抚州的金溪县,鹰潭的余江县和上饶的铅山县等地开展预调研。8月底,省人大常委会主任会议研究通过了执法检查工作方案。9月份,按执法检查方案要求,省政府有关部门对实施文物保护法律法规的情况进行全面自查。10月8日,执法检查组召开会议,听取了省文化厅、省财政厅、省住建厅、省发改委、省旅发委、省公安厅、省国土厅、省环保厅、省工商局、省民宗局以及南昌海关等部门和单位关于贯彻文物保护法律法规情况的汇报,马志武副主任出席会议并讲话。

  10月中旬,执法检查组分成2个小组,马志武副主任亲自带队赴景德镇、赣州和抚州乐安县进行实地检查,另一组则到南昌和萍乡进行实地检查。检查组采取听汇报、开座谈会、实地考察、个别走访等方式深入基层了解情况,重点检查政府及其相关部门的文物保护举措、经费投入、机构设置、队伍建设、文物保护与旅游发展关系的处理、文物安全、文物管理秩序等情况,共召开座谈会4次,实地察看博物馆、纪念馆、文物保护单位15处、历史文化名城(街区、村镇)3处、古村落2处。同时,委托7个设区市人大常委会对本行政区域内文物保护法律法规实施情况进行检查并提交书面报告,使执法检查做到了全省全覆盖。

  二、主要措施及成效

  近年来,全省各级政府认真实施文物保护法律法规,坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的方针,在机构建设、人员配备、经费投入、工作机制、执法保障等方面了做了大量工作,全省文物保护工作基础进一步夯实,文物保护能力建设有所加强,文物保护状况有所改善。据第三次全国文物普查统计,全省有不可移动文物32831处,目前,我省有全国重点文物保护单位128处,省级文物保护单位266处,市、县级文物保护单位3000多处。全省文物系统登记在册的革命旧址2000余处,已公布为各级文物保护单位的500余处,其中全国重点文物保护单位15处(108点),省级文物保护单位66处,市、县级文物保护单位445处,革命博物(纪念)馆24家。

  (一)主动争取国家项目和资金支持

  2014年6月,省人民政府与国家文物局签署《关于共同推进江西文物博物馆事业发展的合作框架协议》,明确对我省重点文物保护工程、赣南等原中央苏区革命旧址保护利用、大遗址保护、传统村落保护利用等给予政策和项目资金的大力支持。2014年争取国家文物局支持项目314个、2015年284个,两年争取文物保护专项资金近12亿元,项目总量和资金连续两年名列全国第二。2016年争取文物保护专项资金5.27亿元,位居全国第一。尤其是赣南等原中央苏区革命遗址保护利用工程,仅2014—2016年就争取国家重点文物保护专项补助资金8.8亿元,涉及项目700多个。据统计,“十二五”与“十一五”时期相比,国家文物局支持我省的文物保护资金增长了350%,增幅位居全国第一。

  (二)积极实施一批重点文物保护工程

  一是赣南等原中央苏区革命遗址保护利用工程。涵盖16个大苏区革命遗址群、涉及8个设区市54个县(市、区)的1089处旧居旧址的维修保护利用。二是传统村落文物整体保护利用工程。着力抓好项目申报和方案编制工作,32个传统村落入选国家文物局2014—2016年度270个传统村落文物整体保护利用名单,数量全国第一。其中,抚州市金溪县探索总结出传统村落保护“金溪模式”,引起了国家住建部和国家文物局高度关注。三是大遗址保护利用工程。御窑厂窑址、湖田窑遗址、高岭土遗址等8大遗址纳入国家文物局“十二五”期间全国大遗址保护名单。尤其景德镇御窑厂窑址保护性设施建设项目得到习近平总书记、李克强总理、张高丽副总理、刘延东副总理等中央领导批示。四是南昌西汉海昏侯国考古成果在全国引起轰动。勘探面积100万平方米,发掘面积1万平方米,出土包括各类珍贵文物1万余件(套),先后荣获全国田野考古奖、“2015年度全国十大考古新发现”奖和首届“考古资产保护金尊奖”。

  (三)不断提升文物保护管理工作水平

  为加强文物安全制度建设,近年来,省文化厅先后制定了《文物行政处罚自由裁量权适用规则》《文物违法事件、安全事故报告制度》和《文物安全突发事件应急预案》等7项工作制度。各文物收藏单位加强馆藏文物管理,盘清馆藏文物底数,2014年省博物馆完成馆藏200多万枚铜钱清理清点,景德镇御窑博物馆完成考古出土陶瓷标本清理。做好全国重点文物保护单位和博物馆(纪念馆)安防、消防、防雷项目及资金申报工作,瑶里改编旧址等5个国保单位入选“全国消防安全百项工程”。

  (四)切实加大文物保护执法力度

  2013至2015年,省文化厅与省公安厅治安总队、消防总队组成联合督察组开展全省文物安全检查,共督察文博单位400处,下发整改通知书213份。重点查办了高安市祥符镇古墓被盗案、瑞昌铜岭铜矿遗址被盗挖案等12起文物案件,抓获犯罪嫌疑人33人,追缴二级文物1件,三级文物1件,一般文物58件。

  2013年以来,市县政府及有关部门在依法开展文物保护方面也创造了许多好的经验,如吉安开展了文物行政许可项目清理工作,优化了审批工作流程,规范了文物行政处罚行为;新余、抚州建立了公安、文化、工商、海关等部门联动机制;宜春建立了文物安全突发事件预警机制等,从而不断提升文物行政执法水平,为切实保护文物安全提供了有力保障。

  三、存在的主要问题及原因

  在我们收到的7个委托执法检查报告中,普遍反映存在文物被自然侵蚀、人为破坏和盗偷盗挖的现象;在实地检查过程中,同样发现不少国保级文物需要进行抢救性保护,不少省保以下文物处于自然无保护状态,有的古建筑无论从历史年代还是从文物价值都应列入国家保护,但由于种种原因,目前还未列入保护范围,导致破败不堪。这说明我省贯彻落实文物保护法律法规还不够有力,文物保护形势还比较严峻。造成上述状况的因素很多,归纳起来主要有以下几个方面:

  (一)对文物保护工作重视不够

  国家文物保护法要求县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入国民经济和社会发展计划、纳入城乡建设规划、纳入财政预算、纳入体制改革、纳入领导责任制。从检查的情况看,各级政府及其有关部门对“五纳入”工作的贯彻落实存在不平衡,没有做到全面落实。地方政府重申报轻管理、重新建轻维护、重经济开发轻文物保护、重重点文保单位轻一般文保单位、重点上的保护轻面上的保护、重物质遗产的修复轻非物质遗产传承的现象时有发生。文物普法工作不深入,文物保护意识还没有深入人心、家喻户晓。

  调查中还发现,由于申报国家级和省级文物需要事先进行大量的调查取证、准备材料等工作,前期投入经费多,事后又要承担严格的保护责任,一些县级政府不愿花钱,又担心申报后保护不力而被问责,主动申报文物保护单位的积极性不高。

  (二)文物保护工作协调不够

  我省文物保护条例第四条规定:“县级以上人民政府设立的文物保护管理委员会,负责协调、解决本行政区域内文物保护工作中的重大问题”。检查发现,文物保护领导协调机制还不健全,没有发挥应有作用。市、县政府均未设立文物管理委员会,景德镇市曾经设立了文物管理委员会,后又被取消。各级文化、住建、旅游、公安、工商、宗教、海关等相关部门在文物保护工作中信息交流不畅,有效配合不足,没有形成合力。

  (三)文物保护执法力度不够

  一是严格执法不够。文物保护法第十七条、第十八条规定,在文物保护单位保护范围或者建设控制地带内进行工程建设等活动的,须经文物、城乡规划部门批准。但是一些地方在发展经济、开发项目时,这一前置审批制度没有完全落实到位,因城乡建设、旅游开发等损毁文物的现象时有发生,有的多年来未得到纠正。如检查发现,在国家重点文物保护单位赣州通天岩和关西客家围屋的保护范围内存在违法乱搭乱建现象;萍乡市武功山金顶祭祀遗址与道教建筑群是省级文物保护单位,当地为了旅游开发,在其保护范围和建设控制地带内进行工程建设,导致文物的历史风貌遭到破坏。

  二是执法能力不足。主要是机构和队伍不健全,培训不够。全省目前尚无一支专门的文物行政执法队伍,南昌、萍乡、新余、鹰潭、抚州等5个设区市还没有设立文物局,绝大多数县(市、区)由文管所或博物馆代行文物管理职能,这些单位人数少且不具备行政执法职能,难以真正承担文物管理的职责。全省文物执法人员专业知识不够、培训不足,文博队伍青黄不接现象突出,文物科技保护、陈展设计、规划编制、修复鉴定、考古研究、古建筑维修等专业技术人才紧缺。

  (四)文物保护经费投入不够

  文物保护法第十条和我省文物保护条例第六条规定,“县级以上人民政府用于文物保护的财政拨款随着财政收入增长而增加”,“县级以上人民政府应当根据文物调查、抢救、修缮、征集和安全设施建设等需要设立专项经费”。从检查的情况看,多数市县没有达到法律规定的要求,如浮梁县1999年县财政用于文物保护的经费是3万元,到2016年依然是3万元。多数市、县财政没有将文物保护日常维修专项资金列入财政预算。现有的经费投入使用存在不均衡性,国家级和省级文物保护经费保障相对较好,市、县级文物保护状况相对较差,国有文保单位经费保障比非国有文保单位要好,重大文物保护修复项目资金保障好,但日常维护运行管理经费安排不足。

  (五)文物合理利用不够

  文物资源的合理开发利用对地方经济社会发展具有独特的价值。目前我省文物资源合理利用不足,还没有充分发挥其为经济建设服务的功能。如景德镇三闾庙历史文化古衔的保护和利用,多年来没有实质性的进展。抚州市流坑古村早在1997年8月国家文物局长就亲自题名“千古第一村”,具有很高的历史价值、人文科学价值和环境与建筑艺术价值,堪称中国古民居的缩影,是首批国家历史文化名村,国家重点文物保护单位。近20年过去了,流坑无论从文物的保护、修复,还是从古迹文化内涵的挖掘、展示,都没有得到应有的重视、体现应有的地位。在流坑检查发现,仍存在新建楼房杂乱无章地插在明清古宅之间,破坏了古村风貌的完整性。

  四、有关意见建议

  文物是不可再生的文化资源,是形成文化软实力的重要依托和支撑。党的十八大报告提出要推动社会主义文化大发展大繁荣,兴起社会主义文化建设新高潮。我省作为文物大省,陶瓷文物、青铜文物、宗教文物、革命文物、书院文物在全国乃至世界都有重要地位。全面落实党的十八大精神,加强文物保护工作,实现我省从文物大省到文物强省的跨越,不断提高江西文化自信,迫切需要进一步提高思想认识,加大工作力度,切实将文物保护法律法规的各项规定落到实处。

  (一)进一步提高认识,加强对文物保护工作的领导

  各级政府要充分认识新形势下文物保护的重要意义,树立保护文物也是政绩的科学理念,增强对历史文物的敬畏之心。要依法建立和完善文物保护“五纳入”考核和监督体系,进一步明确文物保护工作责任。要建立健全文物保护工作协调机制,依法设立文物保护管理委员会,畅通信息沟通渠道,切实发挥其协调、解决问题的功能。要将文物保护法律法规列入“七五”普法规划,将文物保护的内容列入中小学校教育课程,不断提高人民群众文物保护法律意识和责任意识,积极引导社会各界参与文物保护工作。

  (二)进一步加大执法力度,切实做到文物应保尽保

  凡建设项目在规划阶段必须先对文物资源和分布情况进行调查,尽可能避开不可移动文物。涉及文物保护的,必须依照法定程序办事,报上级文物行政部门批准,并采取有效保护措施后方可施工。要坚决纠正“重利用、轻保护”的错误观点,坚决查处和打击有法不依、执法不严等错误行为。针对检查中发现的赣州、萍乡等地破坏文物乱搭乱建行为,省文物局要加大履职力度,督促有关地方尽快整改,并将整改情况专报省人大常委会。要认真开展“文物法人违法案件专项整治行动”,严防、严查、严办由机关、团体、企事业单位实施的文物违法犯罪案件,切实提升文物法治化水平。要本着既有利于文物保护,又有利于经济建设和提高人民群众精神需求原则,妥善处理文物保护方方面面的关系,尊重文物工作的规律和特点,充分发挥本地文物资源优势,在保护中合理利用、在利用中充分保护。

  (三)进一步加大投入,确保文物保护经费依法落到实处

  各级政府要切实依法按照“用于文物保护的财政拨款随着财政收入增长而增加”的要求,不断加大对文物保护的财政投入力度,要将用于文物日常维修的专项资金列入财政预算,保障文物工作正常开展。要转变观念,合理统筹住建、旅游等相关部门资金,提高文物保护工作财政资金利用效率。要努力拓宽资金来源渠道,研究制定社会力量捐赠和举办文物事业的政策措施,鼓励引导更多社会资金投入文物事业。

  (四)进一步完善机构,加强高素质文保人才队伍建设

  有关市、县政府要按照文物保护法律法规的要求,落实文物行政管理职责,设立或完善文物行政管理机构,使之能够履行文物保护、博物馆管理、文物执法等职能。省文物局要加大培训力度,尤其是针对基层文物部门骨干人员的培训,提高其履行岗位职责的能力和执法水平。要加强对公安、海关、旅游、工商等部门相关人员的文物保护知识培训。加强对文物保护维修、修复、文物鉴定、博物馆陈展等专业人才的培养和培训,全面提高文保人员的业务能力和管理水平。

  (五)进一步完善法规,适时修改我省文物保护条例 当前,文物保护的时代背景发生了很大变化,我省十年前制定的文物保护条例已不能完全适应新形势下出现的新情况、新问题。如文物保护的申报渠道过于单一,现有规定只能由县级以上人民政府申报,未考虑一些地方不主动申报导致文物被破坏的情况;缺乏有关支持、鼓励民营文保单位的具体内容等。去年4月,全国人大常委会对文物保护法进行了第四次修正。为了适应时代发展的需要并与上位法保持协调一致,依法保障我省文物保护工作更加科学、规范,更具活力,有必要将我省文物保护条例的修改列入立法规划,适时进行修订。

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