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巴基斯坦议会民主制的曲折发展(上)

编辑:李华    来源:江苏师范大学学报(哲学社会科学版)     2017-01-24 15:02

  一、巴基斯坦议会民主制的艰难建立

  巴基斯坦原属英印殖民地,1947年根据蒙巴顿分治方案与印度分别成为英联邦的两个自治领(英国殖民地制度下特殊的国家体制)。1947年8月11日,巴基斯坦制宪议会选举穆斯林联盟主席穆罕默德·阿里·真纳为制宪议会主席。8月14日巴基斯坦正式宣告独立,真纳成为巴基斯坦第一任总督,里阿夸特·阿里·汗为内阁总理。独立伊始,国父真纳及其同僚并没有为新国家的政治结构设计出一幅蓝图,他们为追求独立贡献了太多的精力和时间。因此,他们沿用了1935年英国议会制定的《印度政府法案》,为巴基斯坦选择了熟悉的议会制度。

  真纳计划用两年左右时间完成制宪,以确立议会制度。但是议会民主制度的建立在巴基斯坦并不顺利,制宪过程历经波折。1948年9月11日真纳病逝,使新生的巴基斯坦制度建设在各派政治势力之间失去了一致的目标。1951年10月里阿夸特·阿里·汗被刺,更加重了巴基斯坦的政治危机。巴基斯坦国内缺乏公认的有声望的领导人,各种政治势力竞相争斗,政府更迭,政局动荡。1953年4月,因穆斯林正统派反对阿赫默迪亚少数派运动引起国内政治冲突,再加上东、西巴之间的语言冲突,导致中央权力斗争激烈,尤其表现在制宪议会与总督的权力争夺和总督与总理的矛盾激化。总督古拉姆·穆罕默德以总理克瓦贾·纳泽姆丁未能维持法律和秩序为由,解除了纳泽姆丁的总理职务。制宪议会拒绝开会以示抗议,罢会时间长达6个月,致使巴基斯坦代议制政治陷入停顿。此后,制宪议会与总督之间的权力斗争持续不断,1954年10月24日,古拉姆·穆罕默德总督以制宪会议缺乏人民性为由,解散了制宪议会和内阁,宣布国家处于紧急状态,巴基斯坦第一个制宪议会就这样无所作为地终结了。巴基斯坦代议制政治发展遭遇了极大挫折,国家仍然没有宪法,没有立法机构。

  1955年6月,各省立法机构选举产生了第二个制宪议会,恢复了制宪工作。在总理穆罕默德·阿里·波格拉的积极努力下,制宪议会工作取得重大进展,终于在1956年2月29日制定出巴基斯坦第一部宪法。宪法规定巴基斯坦是英联邦的一个伊斯兰共和国,实行联邦制和代议制。根据宪法,议会实行一院制,即国民议会为巴基斯坦国家立法机构,议员任期5年,由选民直接选举产生;国民议会306个席位在东、西巴之间平均分配。总统任期5年,由选举团选举产生,选举团由国民议会和省议会组成,可以连选连任。总统若不称职,经过国民议会3/4代表批准,可以罢免其职务。总理和内阁部长由总统从国民议会议员中任命,总统权力受掌握实权的总理及内阁的限制,必须按总理和内阁的建议行使权力。总统有权否决国民议会通过的法案,但国民议会2/3的多数可以否决总统的这个否决权;总统有权建议修改国民议会通过的法案,但总统的修改须经议会简单多数同意。该宪法于当年3月23日生效,巴基斯坦议会制度得以确立。

  二、议会民主制的曲折发展历程

  1956年3月,巴基斯坦第一部宪法生效后,因为反对派的强烈抵制未能有效实施,巴基斯坦的议会民主制度并未得到稳固和正常运行。国内政治混乱,政局不稳,政府更迭频繁,仅在1956年3月——1958年10月的两年半时间里,巴基斯坦就两易总统,五易总理。1958年10月7日,依斯坎德尔·米尔扎总统依靠陆军总司令阿尤布·汗的支持,宣布全国实行军事管制。米尔扎指责政府无能,解散了中央和地方政府,取缔了所有政党,废除了宪法。可时隔不久,米尔扎也被赶下了总统宝座。1958年10月27日,阿尤布·汗推翻了米尔扎政权,指责他对国家政治形势的恶化负有重要责任。阿尤布·汗作为首席军法执行官接管了所有权力,开了巴军人执政的先河。从此,巴基斯坦议会民主制进入了与军人统治反复较量和交替的三次循环。

  第一次,从1958年10月阿尤布·汗将军上台至1977年7月佐·布托政府被推翻。这次交替虽然军人统治时间长达13年,民选政府只存在5年,但民选政府执政时期却是巴基斯坦议会民主制度的重要发展阶段,1973年的布托宪法完善了巴基斯坦议会制度。

  阿尤布·汗将军反对搞议会民主,他认为西方现行的议会民主制太复杂,在文盲众多的巴基斯坦很难实行,只会使社会更加分离。治理巴基斯坦,必须有一个强有力的中央政府。尽管如此,阿尤布·汗在统治期间并没有封闭议会,而是在执政前两年禁止政党活动,取消公民自由权,限制新闻出版自由,建立特别军事法庭。1960年初,阿尤布·汗被选举为新一届政府总统后就迫切希望其统治合法化,遂着手制定新宪法。1962年3月1日新宪法颁布,并于6月8日召开国民议会第一次会议时得到通过生效。阿尤布宪法的主要内容是:政府采用总统制,国家实行联邦制,议会实行一院制,国民议会由156个席位组成,席位在东、西巴平均分配,其中有6个席位专门保留给妇女,议员由8万名基本民主执行者选举,任期5年。尽管这部宪法被认为具有不信任民众和议会、过份强调总统权力的缺点,但议会的法定地位得到了明确。后来要求议会行使权力,即实行议会民主制竟然成为阿尤布·汗倒台的重要原因之一。1968年冬到1969年春,全国反阿尤布·汗的政治动乱的两个目标,就是东巴自治和实行议会民主制。

  1969年3月25日,阿尤布·汗迫于全国压力而辞职。在陆、海、空三军的支持下,陆军总司令叶海亚·汗接任军法管制首席执行官,3月31日就任总统。叶海亚·汗根据当时情况,明确表示要举行大选,还政于民。叶海亚·汗于1970年3月30日颁布立法体制令,承诺1970年10月举行全国选举,国家实行议会(一院制)民主制,国民议会将有313个代表席位,根据人口分配给联邦各组成部分,国民议会要在120天内制定出一部新宪法。1970年12月7日,巴独立以来的第一次以成人公民权为基础的直接选举举行,全国公民(包括妇女)广泛、热情地参加了投票,许多地区的投票率高达90%。1971年2月13日,叶海亚·汗宣布国民议会将于3月3日在达卡召开。因东、西巴之间矛盾尖锐,国民议会的召开被延迟。1972年1月10日东巴地区成立了孟加拉国,激起巴基斯坦各阶层人民的不满,反军人政权的示威与暴乱迅速蔓延,1971年12月30日,叶海亚·汗不得不宣布辞职,把政权交给了人民党主席佐勒菲卡尔·阿里·布托。

  布托出任总统后大力进行政治改革,恢复议会民主制,制定宪法,建立文官政府,削弱军队对政治决策的影响。其中最大的成就是颁布与实施1973年宪法,规定了西方式的议会制度。1973年宪法规定议会是国家最高立法和权力机构。巴基斯坦实行两院制议会:国民议会称下议院,设200个席位,按人口比例分配给各省,由成人自由选举产生,上议院又称参议院,共63个席位,各省议会平均选举14名议员,国民议会中联邦行政部族地区选举议员5名,总统在联邦首都地区指定2名。联邦最高行政机构是以总理为首的内阁,总理由国民议会多数票选举产生并由总统批准,总理有权任命内阁部长及国务部长,总理及内阁对国民议会负责。总统是国家元首,是国家荣誉最高的职务,是巴基斯坦伊斯兰共和国团结统一的代表。宪法颁布后,布托担任总理职务,直到1977年初。

  第二次,从1977年7月齐亚·哈克将军实行军法管制至1999年10月民选政府再次被解散。22年中军人政权与民选政府各执政11年,内阁制政府对巴基斯坦议会制度巩固的最大成就是取消了总统解散议会的权力,恢复议会主权地位。

  布托政府垮台的直接导因是1977年全国大选。人民党在1977年3月大选中大获全胜,反对党联合拒绝接受大选结果,谴责大选存在舞弊现象,巴政局旋即陷入混乱,人民党与反对党无法达成妥协。由此,1977年7月5日,陆军总参谋长齐亚·哈克以制止内乱为由,推翻了布托政府,自任军法管制首席执政官,在全国实行军法管制。齐亚·哈克的统治以1985年大选为标志,分为前后两个阶段。前一阶段,哈克以加强军法管制为主,后一阶段,则从军法管制向民选政府过渡。1979年4月4日布托被处死。1979年10月,哈克宣布取缔所有政党和集会;禁止工厂关门、工人罢工;加强新闻检查。1981年,哈克颁布临时宪法令,扩大总统权力,强化军队在国家和政治中的作用,强调伊斯兰教的作用,忽视议会的作用,分别在中央和省成立伊斯兰咨询委员会,由其代行议会的职责。1985年2月,在哈克认为己做好选举准备的情况下,兑现了他举行大选的诺言。大选后,齐亚·哈克继续就任总统,提名穆罕默德·汗·居内久为政府总理,该提名被议会一致通过。民选政府以和平方式建立,这在巴基斯坦建国后的政治发展史上实属破天荒,这是巴基斯坦政治生活民主化进程中迈出的重大一步。为了取消军法管制,最终完成从军法管制向文官政府过渡,1985年3月10日,哈克总统修改和恢复了1973年宪法,并在10月31日在参议院最后通过了这一法案。1985年12月30日,哈克总统在两院联席会议上宣布,在全国范围内取消军法管制。当天,居内久总理宣布恢复公民基本权利。居内久总理对哈克总统取消军管给予了高度评价。他赞誉哈克总统是巴基斯坦历史上把政权和平移交给议会的第一个总统;议会开始拥有最高权力,巴基斯坦开始了民主治理。其实,居内久的赞誉过度了,哈克宪法第8修正案,赋予总统解散议会和解除总理职务的权力,使总统凌驾于民选立法机构之上,不仅强化了总统的权力,弱化了议会的地位,篡改了宪法的议会制特性,而且成为影响巴基斯坦政局稳定的重要因素。居内久政府首当其冲成为了宪法第8修正案的牺牲品。不久,总统与总理便发生了矛盾。哈克反对西方议会民主制,认为它不符合巴基斯坦国情;居内久主张实行西方议会民主制,他的施政纲领令哈克不安。于是哈克趁居内久出国访问之机,在1988年5月29日宣布解除他的总理职务,解散内阁,待11月举行全国大选。然而未及11月,1988年8月17日,齐亚·哈克总统遇难。

  哈克总统的去世,为巴基斯坦带来了一个以选举和民选政权为特征的恢复民主的新时期。全国大选在11月如期举行,人民党以贝娜齐尔·布托和她的母亲为首,经过数年积蓄力量,利用人们对老布托的同情和民众对政治民主的要求,赢得了大选。1988年12月1日,支持民主化进程的总统古拉姆·伊沙克汗任命贝·布托为巴基斯坦总理,授权其组织新内阁。贝·布托就任后,一方面在恢复民主制度时基本继承佐·布托的政治主张;另一方面采取比较谨慎的态度处理与总统的关系,因为哈克宪法赋予了总统极大的权力。尽管如此,贝·布托第一次执政仍未满2年。1990年8月,贝·布托政府因被总统古拉姆·伊沙克汗指责为腐败无能而解散,国民议会亦被解散。伊沙克汗成立了临时政府,宣布提前举行大选。

  1990年10月大选举行,伊斯兰民主联盟获胜,党首米安·纳瓦兹·谢里夫出任总理。谢里夫在不满3年的第一任期里,在坚持议会民主制方面有颇为突出的两点成就:一是给议会民主制涂上了浓厚的宗教色彩,1991年5月谢里夫力促议会两院通过伊斯兰法案,宣布伊斯兰法为国家最高法律;二是想通过修宪扩大总理权力而削弱总统权力,尤其是总统解散议会和内阁的权力。他公开指责总统破坏议会制度,斗争的结果是他和总统于1993年7月18日同时辞职。

  1993年10月巴基斯坦再次举行大选,无一政党获得组阁所需要的多数席位,人民党赢得86个议席,穆斯林联盟获得72个议席。贝·布托再次出任总理,然而第二个执政任期内她仍被腐败所困,党内裙带关系、营私舞弊及其丈夫贪污等问题,导致其在1996年11月被总统法鲁克·莱加里解职。1997年2月举行的大选,穆斯林联盟获得压倒性多数票,谢里夫再次上台。这一次,他修宪成功。利用穆斯林联盟在国民议会中占绝对多数的优势,通过宪法第13修正案,取消了总统解散内阁和议会的权力。

  第三次,从1999年10月穆沙拉夫将军实行军管至现今的穆斯林联盟谢里夫派执政。这次巴基斯坦议会民主制战胜军法统治的交替,使巴议会制度开始进入有序运行时期。

  谢里夫修宪扩大了总理权力,使自己凌驾于军队之上,最终惹恼了军方,导致了军人政权的再度出现,1999年10月12日陆军总参谋长穆沙拉夫上台。穆沙拉夫颁布临时宪法1号令,宣布暂停实施宪法,在全国实施军管,成立国家安全委员会,自任首席执行官。2001年6月20日,穆沙拉夫宣誓就任巴基斯坦总统。2002年4月30日,全民公决支持穆沙拉夫在10月大选后继续担任总统。2002年11月大选后穆沙拉夫再度就任总统,任期五年。为了加强总统权力,削弱议会的权力,2003年巴基斯坦国民议会通过了宪法第17修正案,规定总统经最高法院批准后有权解散议会,与总理协商后有权任免三军领导人。此后,在国内外多重矛盾的冲击下,穆沙拉夫而临还政于民的巨大压力。随着2008年2月18日大选人民党和穆斯林联盟(谢里夫派)的获胜,原执政党穆斯林联盟(领袖派)的失利,巴基斯坦组成了以人民党为首的四党联合政府。2008年8月18日,穆沙拉夫被迫辞去总统职务。9月6日,人民党联合主席扎尔达里当选新总统。巴基斯坦终于实现了军人还政于民的目标,巴基斯坦民主政治发展进入了一个新的转折。

  穆沙拉夫下台后,针对前总统颁布的宪法第17修正案,新一届政府着手修宪,经过各党派长期磋商,2010年4月国民议会和参议院终于通过了宪法第18修正案。第18修正案旨在将总统制改为责任内阁制,废除总统解散议会、罢免总理和举行全民公决的特权,加强总理和议会的权力。未经议会信任投票不得解散政府;总统只能在总理建议下解散议会和任命军队最高指挥官,“总理集权”形成。第18修正案恢复了1973年宪法的民主精神,对于巴基斯坦复归议会民主制具有重要历史意义。

  人民党政府执政期间继续推进民主化进程,首次完成了五年任期,并且顺利进行了新的大选,第一次实现了民选政府之间的平稳过渡。2013年5月巴基斯坦举行国民议会和省议会选举,穆斯林联盟(谢里夫派)一党独大,获得过半数席位,单独组阁执政,谢里夫第三次出任总理。巴基斯坦首次出现民选政府的顺利交替,标志着巴议会民主制进程的持续。 (摘自《江苏师范大学学报(哲学社会科学版)》作者朱正梅)

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