您当前的位置 : 中国江西网首页  >  江西人大新闻网  >  议会之窗

韩国国会地位的变化与运行特点  

编辑:李华    来源:《外交风云》     2017-03-22 15:33

  2016年12月9日,韩国国会以234名赞成,56票反对,2票弃权,7票无效的投票结果,表决通过了对总统朴槿惠的弹劾案。根据韩国宪法规定,朴槿惠暂停总统职务,职权由总理代行。同时,国会弹劾案需要提请韩国宪法法院审理。2017年3月10日上午,韩国宪法法院8名宪法法官一致认为朴槿惠总统允许亲信崔顺实幕后干政、企图遮盖崔顺实受贿事实及顽抗特检调查,违反了严守国家秘密义务、滥用总统职权以及违反了民主主义、法制主义原则,判决罢免朴槿惠总统职务。至此,韩国宪政史上第二起总统弹劾案正式落下帷幕,开创了韩国国会弹劾国家元首的历史先河,韩国国会在韩国人心中的地位也随之大幅提升。那么,韩国国会有着怎样的发展历程?其运行特点有哪些?

  二战结束后成立的国家中,实现了经济发展、政治民主,并跻身发达国家行列的,可谓凤毛麟角。韩国就是这样一个比较成功的案例。韩国国会作为国家的最高立法机关,是韩国三权分立政治体系的重要组成部分,在国家治理的制度化方面作出重要贡献。国会地位的变化,折射出韩国政治发展和政治文化变迁,也是理解韩国政治现状的起点。

  一、制宪国会的弱势与延续

  在经历了1910—1945年长达35年的日本殖民统治之后,朝鲜半岛并没有迎来期待的独立,而是被美国和前苏联以三八线为界分区占领。美军占领的三年,是朝鲜半岛大变局、大动荡时期,也是三八线以南政治体系建构时期,一来号召组建政党,一时间半岛南部党派林立;二来组成制宪国会,负责制定宪法、政府组织法等,制宪国会是韩国国会之始。

  1948年3月17日韩国颁布《国会议员选举法》。同年5月,在联合国韩国临时委员会的监督下,三八线以南地区公民直接选举产生制宪国会议员,从此开启了韩国会历史。在这次选举中,李承晚领导的主要政治力量取得优势,成为执政力量。美国解密外交档案显示,“此时的李承晚言谈举止中仿佛自己已经是总统一样。”在美国支持下,李承晚坚决反对宪法起草委员会提出的政府内阁制、国会两院制提案。迫于巨大压力,韩国最终采取了总统中心制,后演化为总统制,作为一种制约,设立了国务总理一职,国会采取一院制。1948年7月20日,韩国制宪国会举行总统选举,李承晚当选首任总统。1952年修宪时,韩国国会改为两院制。1962年修宪时恢复一院制。此后,韩国会组织运营体系总体保持稳定。目前国会议员选举采取选区制和比例代表制结合的方法,每届任期为4年。

  自诞生之日起,韩国总统强势、国会弱势的格局就确立下来,其间经过短暂的张勉内阁政府时期和其他过渡时期,一直延续到1987年宪法修改。在国会处于弱势的时期,韩国政治乱象丛生,多次发生国会被解散或议员被逮捕的情形。总统选举方式摇摆不定,核心政治人物在能通过国会间接选举当选总统时,就选择间接选举,反之则倾向于通过直接选举以当选,这在李承晚执政时期(1948—1960年)显得尤为明显。1961年,朴槿惠的父亲朴正熙通过发动军事政变夺取总统职位,在国内外压力下承诺还政于民,脱下军装,先是在1963年、1967年和1971年通过直接选举当选总统,而后在1972年10月17日发布公告,全国戒严,解散国会,禁止政治活动,开始了“十月维新”。朴正熙通过宪法修改,删除了限制总统连任三届以上的条款,选举方式改由“统一主体国民会议”进行间接选举。全斗焕在1981年出任总统,单个任期长达7年。国会在韩国的政治生活中甚至陷入形同虚设的境地。

  二、民主化运动兴起、宪法修改与国会地位的提升

  1987年,韩国的民主化进程进入关键阶段,制定了新的宪法,从制度上颠覆了总统对于国会的优势地位,韩国行政权与立法权的分立与制衡得以确立。比较显性的变化有三点。

  第一,国会议员在会议期间的自由受到保护。由于韩国历史上多次出现政府当局逮捕反对派议员、强行通过某法律的事件,因此,韩国新宪法专门规定议员有不受逮捕的特权,国会议员除现行犯外,在会议期间未经国会同意,不得被逮捕或拘禁;在会期前被逮捕或拘禁的国会议员,除现行犯外,如经国会要求,应于国会会议期间予以释放,这些规定是对议员权利的重要保障。

  第二,国会正式取得对总统等重要政治人物的弹劾权。如果总统、国务总理、内阁成员、宪法法院成员、中央选举管理委员会成员等高级公务人员被认为在履行公务过程中违反了宪法或法律,国会有权提出弹劾动议。2004年3月12日,韩国国会对卢武铉总统提起弹劾,理由是非法政治献金、违反选举法等。弹劾案当即被提交宪法法院,两个月后被驳回,卢武铉立即恢复总统权力。观察此次弹劾案,主要有四个看点:一是,尽管韩国总统的职权因学生革命、军事政变、暗杀等突发事件而被迫中断在历史上已司空见惯,但是总统被弹劾,史无前例。二是,在野党以不足以弹劾总统的理由来发起弹劾动议,失去了民心,在随后的国会选举中大败。根据韩国媒体的调查,85%以上的受访者赞同宪法法院驳回判决。国民不赞成经过合法选举程序选出的总统作为政党斗争的牺牲品被罢免。这充分印证了一句话,“有权不可任性。”即使是国会,滥用权力也会严重导致信誉受损。三是,韩国从军人威权政府转向文官民主政府,只有短短17年的时间,在出现权力真空的时候,军人却没有干预政治,这是韩国政治发展的最大成就所在。四是,韩国政治之水深不可测,这是卢武铉作为一个出身下层、政治资历浅、教育背景贫乏的总统很难回避的政治环境。虽然弹劾案最终被否决,但这是韩国国会历史上第一次通过国家元首弹劾案,也将韩国国会的地位从法律规定第一次上升为实际感知。

  第三,国会具有人事权。国会有权同意和批准总统任命国务总理、国务委员等。国会可要求国务总理、国务委员或政府委员出席国会或国会常设委员会的会议,报告国家政务处理状况或陈述意见并回答议员提出的质询。国会还有权决定其他重要职位的国家工作人员。宪法法院院长、大法院院长、监察院长和大法官的任命须经国会同意。韩国宪法法院9名法官中,3名由总统任命,3名由国会选出,其他3名由大法院院长指定。中央选举管理委员会9名委员中的3人,也由韩国国会选举产生。

  以国务总理为例,历史上,总统提名后能顺利通过国会批准的并不多。在朴槿惠执政时期,曾经在两年半任期内,先后提名六位总理人选,包括原宪法法院院长金容俊、前检察官郑烘原、前大法官安大熙、《中央日报》前总编辑文昌克、国会院内代表李完九、法务部长官黄教安等,只有三个人通过了国会批准。据韩国媒体报道,在金容俊放弃总理提名资格后,朴槿惠曾表示:“韩国国会人事听证会制度是有问题的,它倾向于将提名人视作罪人进行‘审问’。听证会本意是在国民面前验证公职候选人的政策理念等,应该保护个人隐私以及尊重人格。人事听证会应将重点放在当事人的办事能力上……现在,优秀的人才因害怕出席听证会而不愿担任公职。”这种制度安排在权力制衡的同时,也在一定程度上限制了韩国政府的执政能力。

  三、韩国国会的运行特点

  韩国宪法规定,总统是国家元首和全国武装力量总司令,在政府系统和对外关系中代表整个国家,由全国范围内平等、直接和无记名投票选举产生。总统无权解散国会,但国会可以利用弹劾程序对总统进行制约,使其最终对宪法负责。回顾韩国宪政史,总统与国会关系一直比较微妙,这与韩国国会的运行特点不无关系

  第一,选举制度改革与投票形态的变化。韩国国会实行一院制,国会选举采用小选区制与比例代表制并用的制度,以小选区制为主,以比例代表制为辅。2004年,韩国举行第17届国会选举时,首次采取一人两票制,两张选票分别投给候选人和政党,这个政党可能并不是该选民所支持的候选人所在的政党。在以往的国会选举中实行的是一人一票制,选民在选择候选人的过程中就捆绑选定了候选人所属的政党。新的投票方式能够更准确地表达国民意愿。比例代表制的国会议员选举中,选举管理委员会将有效得票数超3%,或在选区议席中得到超过5席的政党确定为可分配议席的政党,并根据得票比例分配议席。总体来看,尽管选举方式比以往更有利于选民的意见表达,但由于经济发展和国民的去政治化,韩国国会选举的投票率呈下降的趋势,这也使得韩国国会议员组成庞杂,难以形成一致意见,一些议员为反对而反对的政治取向,使国会与总统关系难言亲近。

  第二,韩国虽实行多党制,但在国会中发挥主要作用的还是分别代表保守和进步的两个党派。一个是所谓的“保守党”,代表社会保守阶层,当前国会执政党的新世界党,可追溯至大国家党、民主共和党等。当前国会的第二大党,在野党新政治民主联合,可追溯至“开放国民党”“民主党”等。国会两大政治势力,反映的是韩国社会保守与进步两大力量的分野。以年轻一代、工人和发展滞后地区的民众为主体,形成了要求改革、渴望打破旧秩序的进步群体。而年长者和得益于原有政治、经济体制的人,则希望稳定地推进发展,形成保守势力。与此相一致,韩国国会中的地域色彩明显。保守政党由于在岭南地区,主要在庆尚南道、庆尚北道、釜山等地,有着长期的优势传统。因此,在该地区的议员数上总能占据绝对优势;而作为湖南地区,主要在全罗南道、全罗北道、光州等地的优势政党,新政治民主联合则在这一区域的议员选举中有着绝对的优势。因此,在国会议员的分布上,也形成了明显的地域差异,使得国会在利益分配上具有明显的地域色彩。这也使得韩国国会区域牵扯复杂。

  第三,韩国国会中肢体冲突频发,降低了选民对国会的信任度和好感度。由于韩国采取多党制形式,不同的政党在价值理念、利益诉求等方面具有不同的追求,容易出现纷繁复杂的利益冲突,很难形成共识。在国会中占据优势的政党,往往会利用优势强行推动有利于本党的法案表决。作为在国会中处于弱势地位的少数党则选择采取肢体冲突、妨碍议程进行的方式拖延、阻止法案的通过。国会内的政治冲突源于不妥协的政治文化,以及面向选民的政治作秀等方面的需要。韩国国会议员大打出手的照片通过媒体传至世界,让人不禁质疑其政治发展程度,也一定程度上降低了韩国国民对国会的信任度、好感度,顺带抹杀了国会对于国家政治进程和国家治理的贡献。有调查显示,在朴槿惠弹劾案发生之前,只有约10%的韩国公民对国会抱有信心。首尔大学政治学教授朴赞郁以总统弹劾案为例指出,“虽然国会在各政治力量间遵循了正规的程序,但国会无法在议程内成功地解决冲突。对抗和争吵经常出现在国会会场。以冲突为驱动力的议会政治是阻碍国会正常运行的主要原因,也导致了失望的公民对国会作出消极的评价。”而民主化运动后历任民选韩国总统都将自己视为国民代表,是治国精英和领袖,自然对于“尔虞我诈”的国会从内心上不认可。

  概言之,对于一个在二战后成立的国家,韩国的政治民主化取得了令人瞩目的成绩。国会作为政治体系的一部分,在行使立法权方面发挥着举足轻重的作用。在政治史上,国会虽经历过被解散、议员被逮捕等种种磨砺,但仍逐步确立了与行政权之间的制衡,在国政监察、行使人事权等方面发挥着重要作用,扮演了国家发展稳定之锚的角色。但是,进入21世纪以来,随着经济发展和国民的去政治化,民众对于政治的热情下降,加之韩国国会肢体冲突频发,越来越多的公民对政党之间赤裸裸的权力斗争感到厌恶,对政治家在议会政治中缺乏和解感到失望。朴槿惠弹劾案的通过,迎合了大量年轻选民的政治主张,也使韩国国会在国民心中的地位拉升到一个新的高度。但从长远发展看,韩国国会自身存在的弊端不加消除,其在韩国政坛地位也难以巩固。 (摘自《外交风云》作者罗正国)

我来说两句:
[ 网友留言只代表个人观点,不代表大江网立场 ] 昵称:     
    请理性评论、文明发言,勿发布违法和损害公序良俗的信息。我们将不予发表或删除可能引发法律纠纷和损害公序良俗的信息。

管理登录    联系我们    设为首页    

  • Copyright◎2012 JXRD.gov.CN All Rights Reserved.
    主办:江西省人大常委会办公厅 未经许可严禁复制或镜像
  • 赣ICP备05009247号