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立法引领构建交通建设工程质量与安全生产监管体系

编辑:李华    来源:省人大常委会法工委     2017-04-17 18:11

  ——《江西省交通建设工程质量与安全生产监督管理条例》立法简介

  胡昊昕

  交通建设工程质量与安全生产,是关系到千家万户安全出行和安居乐业,关系到经济社会健康发展、国家长治久安的一件大事。近年来,我省交通基础设施建设进入了快速发展时期,“十二五”期间,交通基础设施建设累计完成总投资2239亿元,“十三五”期间将突破3100亿元。交通建设的快速发展,为建立畅通便捷的交通网络,推动经济社会快速发展奠定了扎实基础。但由于交通建设工程具有周期长、环节多、参与方多、作业环境复杂等特点,其质量与安全生产还存在从业单位质量安全保证体系不完善、建设市场不规范、部分从业单位规避政府监管以及监管体制、职责权限不明确等问题,质量安全事故呈现易发状态。

  为进一步加强交通建设工程质量与安全生产监督管理,从法律上、制度上解决交通建设工程质量与安全生产领域中带有根本性、全局性、长期性的问题,把作好顶层设计与先行先试、探索创新有机结合起来,引领、推动和保障改革实践,2017年3月21日,省十二届人大常委会第三十二次会议表决通过了《江西省交通建设工程质量与安全生产监督管理条例》(以下简称条例),于今年7月1日起施行。《条例》共八章五十四条,围绕确立监管体制、明确主体责任、创新管理方式、强化法律责任等方面进行了大量的探索研究,是一部富有江西特色的交通建设工程质量与安全生产监管法规。

  一、确立监管体制

  目前,省人民政府交通运输主管部门所属的质量安全监督机构为全额拨款事业单位,大部分人员具备相应的执业资格。全省11个设区的市人民政府交通运输主管部门均已成立质量安全监督机构,有相应业务人员,并配备了相应的检测设备,基本可以承担本行政区域内交通建设工程质量与安全生产监管工作。但是全省仅有百分之四十多的县级人民政府交通运输主管部门成立了质量安全监督机构。不能完全满足交通建设工程质量与安全生产监管技术、能力的要求。因此,《条例》授权省、设区的市两级交通工程质量安全监督机构负责本行政区域内交通建设工程质量与安全生产的具体监管工作;县级人民政府交通运输主管部门可以委托其所属的交通工程质量安全监督机构负责本行政区域内交通建设工程质量与安全生产的相关监管工作。同时,分别明确了监督管理的具体职责和省、设区的市、县(市、区)三级交通工程质量安全监督机构的管理权限。

  二、明确主体责任

  习近平总书记强调,要牢固树立安全发展理念,各生产单位要强化安全生产第一意识,落实安全生产主体责任,加强安全生产基础能力建设,坚决遏制重特大安全生产事故发生。因此,明确交通工程建设各方主体的责任是此次立法的一项重要内容。《条例》第二章至第五章分别将建设、勘察、设计、施工、监理、试验检测等单位的质量与安全生产责任全面纳入了法规调整的范畴,明确了各从业单位的职责,实现了对从业单位的全程监管。例如,《条例》规定,建设单位应当建立健全工程质量与安全生产管理制度,对工程质量与安全生产负全面管理责任,科学确定和保障工程建设工期,设置质量与安全生产管理机构;勘察单位应当依据勘察任务书或者勘察合同,按照工程建设强制性标准开展工程地质勘察;设计单位应当结合工程实际,按照工程建设强制性标准和勘察文件进行设计;施工单位应当按照工程建设强制性标准和合同文件组织施工,保障施工安全生产条件,并按照国家和省有关规定,保证安全生产费用的投入;禁止转包和违法分包;监理单位应当按照合同的约定,设立相应的现场监理机构或者配备监理人员,履行审查施工单位的施工组织设计、专项施工方案等监理职责;试验检测单位提供的试验检测数据应当客观、公正、准确,并依法对试验检测结论负责。

  三、创新管理方式

  为适应交通建设工程领域的新形势、新情况,立法注重推动管理方式的创新,主动适应经济社会发展和改革的需要。

  (一)合并招投标

  《条例》草案审议时,对同一乡镇范围内的小型交通建设工程能否合并招投标产生了争议。招投标法对于招投标是否采取单独或者合并的方式没有作出规定。基层调研中了解到,一定造价以下的县道、乡道等工程项目采用合并招投标的方式较为普遍。有的对于总投资50万元以下的工程项目,由乡镇作为建设单位合并招投标。有的对投资规模较小、技术难度低的乡道、村道,进行合并招投标。实践中,多个小型工程项目合并招投标后,提升了工程项目总造价,有利于吸引更多单位投标,提升工程质量与安全生产水平。因此,一些工程项目采取合并招投标的方式具有现实的需求性和可操作性。而且,现实中,不在同一乡镇范围内的小型工程,若地域接近,也有跨区域进行合并招投标的。这样更有利于提高效率、降低成本。因此,《条例》明确了小型工程项目可以合并招投标。

  (二)实行信用监管

  为进一步完善监督管理的方式,《条例》明确对勘察、设计、施工、监理、试验检测等单位实行信用管理和信用评价。针对交通建设工程从业单位失信惩戒不力的问题,为促进从业单位的诚信自律,保障交通建设工程质量和安全生产,《条例》规定,交通运输主管部门应当建立健全信用管理体系,对从业单位的信用情况进行评价,并纳入公共信用信息平台,定期向社会公开;信用评价结果可以作为交通建设工程招标投标活动中评标的依据之一;对从业单位将承包的工程转包、违法分包,在较大以上事故中承担主要责任,以及因弄虚作假严重影响交通建设工程质量的行为给予不良记录。

  (三)充实监管措施

  针对交通建设工程质量和安全生产监督管理不到位的问题,《条例》加大了监管力度,创新了监管措施。《条例》明确规定:交通工程质量安全监督机构或者县级人民政府交通运输主管部门应当采取随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员等措施,通过抽查、暗访、远程视频监控等方式,对工程质量与安全生产开展定期或者不定期的监督检查;对桥梁、隧道、高边坡、深基坑、通航建筑物、大型临时围堰等危险性较大的工程进行重点检查;进行监督检查时,有权要求被检查单位提供有关资料;进入施工现场对工程实体质量和施工现场的原材料、半成品、成品等抽检;责令被检查单位立即停止和纠正违反质量与安全生产规定的行为以及对重大质量与安全事故隐患实行挂牌督办并约谈被检查单位主要领导。

  四、强化法律责任

  《条例》对上位法已明确规定了法律责任的,不再重复列举上位法的规定;对交通建设工程质量与安全生产领域较为突出的问题而又没有处罚依据的,根据行为的性质、情节、危害程度等,结合我省经济发展水平,分别对建设、勘察、设计、施工、监理、试验检测等单位设置了相应的法律责任,为执法部门处罚违法行为,提供了依据。使大量可能产生质量与安全生产隐患的行为进入了法治监管的轨道。例如,桥梁、隧道、高边坡、深基坑、通航建筑物、大型临时围堰等工程建设,危险性大、专业性强,为保障其质量与安全生产,有专门的风险评估要求,进而从源头上发现和避免事故隐患。现实中,由于没有相应的法律责任,施工单位常避开这一要求,为事故的发生埋下祸根。因此,《条例》规定施工单位不按照国家和省有关规定对上述工程开展施工安全风险评估的,责令限期改正,逾期不改正的,处十万元以上三十万元以下的罚款。 (作者单位:省人大常委会法工委)

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