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江西省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国防洪法》及《江西省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》实施情况的报告

编辑:李华    来源:省人大农委     2017-05-27 09:58

  ——2017年5月23日在江西省第十二届人大常委会第三十三次会议上

  省人大农委主任委员陈永华

  省人大常委会:

  根据省人大常委会2017年监督工作计划,省人大常委会3月至5月在全省范围内开展了《中华人民共和国防洪法》及《江西省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》(以下简称防洪法及实施办法)贯彻实施情况的执法检查。受省人大常委会主任会议委托,省人大农业和农村委员会承担了具体工作。现将执法检查的有关情况报告如下,请予审议。

  一、执法检查的基本情况

  江西属亚热带湿润季风气候区,雨量充沛,但时空分布不均,4-6月为集中降雨期。春雨、梅雨明显,是长江中下游的三大主要暴雨区之一,较大洪涝灾害平均3-5年发生一次,每年都有不同程度的局部洪涝灾害发生。根据法律法规规定,我省自4月1日起进入汛期,各级政府及防汛主管部门面临着防洪防汛压力,选择这样一个时间开展防洪法及实施办法的执法检查,尤为必要。

  为做好执法检查工作,省人大常委会2月底制定印发了检查通知及方案,明确了执法检查的目的、对象、主要内容、方式、步骤等,成立了由省人大常委会副主任朱虹为组长,省人大常委会部分组成人员和部分省人大代表参加的执法检查组。按照通知要求,省政府有关部门、各设区市开展了自查。4月6日,召开了执法检查动员会暨执法检查组第一次全体会议。省人大常委会副主任朱虹出席会议并作了动员讲话,省水利厅、省发改委、省财政厅、省交通运输厅、民政厅、省气象局等十三个主要相关部门的负责同志就贯彻实施防洪法及实施办法的基本情况作了重点汇报。检查动员会之后,分两个检查小组,分赴九江、景德镇、鹰潭、抚州四个设区市及九江县、德安县、昌江区、浮梁县、贵溪市、余江县、临川区、南城县开展重点检查。省人大常委会副主任朱虹率队赴抚州市进行了重点检查。通过召开座谈会、听取汇报、实地察看以及随机抽查水库安全员在岗情况等形式开展检查工作,掌握了防洪工作的基本情况,促进了防洪法及实施办法的深入实施和全省防洪工作的开展。

  二、法律法规实施的主要成效

  防洪法及实施办法颁布实施以来,全省各级政府及水利等有关部门加强领导,认真履行职责,依法防洪,依法治水,各项工作取得了明显成效。防洪基础工程设施逐步完善,河湖和城市防洪标准显著提高,取得了历年抗洪斗争的胜利,保障了人民群众生命财产安全,促进了全省经济社会的持续稳定发展。

  (一)大力开展防洪法律法规宣传,不断提高全民的防洪意识。近年来,全省各级政府及水利部门按照“谁执法谁普法”工作责任制要求,把法律法规的普及宣传摆上重要议事日程,作为一件大事来抓。利用“322”世界水日、“中国水周”,集中时间和力量,通过报刊、电台、电视台、互联网等新闻媒介,开展防洪法律法规宣传,普及防汛抗旱知识。今年以来,赣州全市组织宣传人员1700人次,悬挂横幅280条,发放宣传资料30000份,宣传册700套,制作宣传栏23期,出动宣传车20辆,广泛开展防洪法等法律法规的宣传教育,不断提高广大干部群众的防洪意识和水患意识。

  (二)以规划为引领,及时制定和修编防洪综合规划。规划是江河、湖泊治理和防洪工程建设的基本依据。全省各级政府将防洪工程设施建设纳入国民经济和社会发展计划,将防洪重点工程项目列入计划专栏。目前,我省已编制了赣、抚、信、饶、修五河的流域综合规划。2007年开始,全省启动了流域综合规划修编工作。2011年,《江西省五河流域的防洪治理专项规划》已由省政府批复。设区市均已制定城市规划或单独制定城市防洪规划。各地还启动了重点县区、重点流域、重大工程防洪规划的编制工作,为防洪减灾工程建设提供了科学依据。

  (三)加快防洪工程建设,防洪能力逐年提高。在积极争取国家支持的同时,不断加大对防洪区和防洪工程建设的投入,加强了防洪工程的建设和管理,信息化系统建设取得进展,构建了较完善的防洪减灾工程体系,全省抗洪能力及科学防洪水平不断提高,抵御自然灾害的能力不断增强。

  一是加强大江大河大湖及重要江河支流治理。完成47座重点圩堤应急防渗工程和鄱阳湖区二期防洪工程第五个单项工程除险加固,基本完成鄱阳湖区二期防洪工程第六个单项工程、五河重点段防洪治理工程,以及九江长江干流江岸应急整治、五河尾闾等重点河段河(湖)疏浚工程建设,加强沿江河、滨湖地区重点城市的防洪建设和粮食主产区排涝设施改造和建设。二是推进流域控制性枢纽工程建设。建成峡江、伦潭、山口岩等水利枢纽,开工建设浯溪口水利枢纽及寒山、太湖(寻乌)2座中型水库。三是加快中小河流治理。实施了396个中小河流治理项目,启动8个中小河流治理重点县综合整治试点建设。四是加快病险水库(闸)除险加固。完成7297座小型病险水库除险加固任务,启动34座大中型病险水闸除险加固。五是加快推进蓄滞洪区建设。开展鄱阳湖康山、珠湖、黄湖、方洲斜塘等4处蓄滞洪区,赣江泉港、清丰山溪等2处蓄滞洪区建设。六是加快推进防汛能力提升八大工程建设。计划用三年时间,投资108亿元,实施“两千(千亩圩堤应急整治、千座小(2)型病险水库除险加固)、两万(万亩以上圩堤应急除险、万座“头顶一盆水”山塘加固整治)、两治理(水毁工程修复及农村涝区应急治理)、两提升(水利设施管理能力、防汛抗洪应急管理能力提升)”八大工程,目前已启动千亩圩堤应急整治、万亩圩堤应急除险、万座重点山塘加固整治和水毁工程修复等7项工程,并已完成1015座病险水库初步设计审批。

  与此同时,防汛信息化建设稳步推进,科学防汛抗旱能力不断提高。省、市、县防汛抗旱决策支持系统已基本建成,实现了信息接收处理、汛情监视、水情信息服务、气象产品应用、山洪灾害预警响应、防汛管理、数据库管理等功能,为防汛抗旱、抢险救灾指挥提供科学依据。

  (四)加强防汛准备,落实防汛责任制和防汛预案。按照防洪法律法规的规定,一是建立健全防汛指挥机构。省、市、县三级防汛指挥部为常设机构,由政府分管领导任指挥长,统一指挥当地的防汛工作。有防汛任务的1598个乡镇(街道、场)基本做到每个乡镇防办有机构、有专人、有场地、有预案,全面落实防汛责任制。二是制定防汛预案。省级制定了《江西省防汛抗旱应急预案》、《江西省防御特大洪水预案》等,市、县级都制定了相应的防汛抗旱应急预案,有山洪灾害防御任务的县、乡镇都针对性制定了山洪灾害防御预案。大中型水库、重点堤防和70%小型水库制定了防洪预案,基本形成“横向到边、纵向到底”的应急预案体系。三是加强防汛准备工作。早准备早预防,3月30日,省委省政府召开了全省防汛工作电视电话会议,对今年的防汛工作作出部署。省委书记鹿心社就做好防汛工作作了重要批示,省委副书记、省长刘奇出席会议并讲话。各市、县、乡、村按照部署,加强了值守。为满足抗洪抢险的需要,及时补充防汛物资。检查中我们看到,抚河河道堤防管理局防汛物资储备充分,九江县江洲镇政府已开始提前筹备好防汛物资,浮梁等县对重要堤防、水库隐患进行排查,安排专人进行巡查。四是加强地质灾害观测和防治工作。江西地形多山,台风暴雨洪涝灾害容易引发地质灾害。省国土资源厅、省水利厅、省气象局等有关部门加强合作,基本建成94个县山洪灾害监测预警系统和群测群防体系,对19条重点山洪沟开展试点治理,通过群测群防、监测预警,加强地质灾害防治等工作,最大限度地减少或避免了地质灾害造成的人员伤亡和财产损失,防灾减灾成效明显。

  (五)积极筹措资金,保障防洪工程建设和管理的投入。近三年来,共争取中央预算内水利投资677亿元。省财政也不断加大对防洪工程的投入,用于小型病险水库除险加固、中小河流治理、五河防洪治理工程以及浯溪口水利枢纽等重点项目的建设。据统计,近三年省级以上防洪工程投资资金达11017亿元。2015年安排水利专项资金24亿元,2016年安排了30亿元,今年增加到34亿元。为加强防洪日常巡查,做到防微杜渐,2015年、2016年安排1万多座小型水库安全员补助资金8250万元。南昌市除争取省级以上资金外,三年来市本级财政共安排311亿元,用于城区防洪工程、城区和农村防洪排涝工程建设。宜春市“十二五”期间,全市累计水利投资8429亿元,其中省以上资金6046亿元,市县两级资金2384亿元。

  (六)明确河湖管理保护职责,加大执法力度。近年来,全省以推行“河湖长负责制”为契机,严格涉河湖项目审批和管理。鹰潭市专门设立“河湖长负责制”办公室及专职副主任,加强协调指导,强化执法巡查,开展了整治河道采砂专项活动,有效地保护了河道堤防安全。各地严格涉河建设项目审批。凡涉河项目,必须按法律法规的有关规定进行审批,不符合要求的项目一律不予审批。未经审批的一律关停或取缔。九江市去年对63个无任何手续的违建码头进行了整治,共取缔、关停、整合泊位50个。加强日常巡查监管。2016年,各地结合“河湖长负责制”实施了“清河行动”,对全省侵占河湖水域及岸线开展了专项整治行动。查处了一批涉河阻碍行洪、河道淤塞、乱采乱挖、违章搭建等影响河道行洪安全和河道环境违法违规行为。如抚州市去年12月份,对抚河城区段全面清理,共关停砂场23个、切割采砂设备100多件、拆除简易房30幢、清理河滩菜地200余亩,消除影响河道圩堤安全的隐患。

  三、存在的主要问题

  检查中发现,虽然防洪法律法规在实施中取得了较大成绩,但也存在一些问题。主要有:

  (一)部分干部群众的水患意识和防洪抢险观念比较淡薄。1998特大洪水之后,虽然发生过2010年、2016年大洪水,但由于相隔时间长,部分干部群众存在麻痹思想,加之农村劳动力外出打工,空心村不少,每逢遇到特大洪水,不少地方难以组织起有效的抗洪抢险队伍,生产自救能力不足。部分群众抗洪抢险意识淡薄,甚至认为防洪抢险是机关干部或部队指战员的事,与已无关。少数人缺乏水工程保护意识,甚至无视法律法规规定,涉河建筑未批先建、乱搭乱建,擅自侵占水库、河道管理范围;随意在河道、水库管理范围内乱耕乱种、倾倒垃圾、弃土,造成排水不畅,阻碍行洪。

  (二)防洪工程体系建设仍存在一些薄弱环节。如长江干流崩岸现象仍然存在,长江干堤湖口、彭泽段当年按农村堤防标准为4-5级,等级偏低,太泊湖堤等长江支堤尚未进行过系统的除险加固建设;鄱阳湖及五河堤防,尤其是全省1-5万亩圩堤明显薄弱,5万亩以上重点圩堤也需加固整治和标准化建设,城市防洪排涝能力与发展不适应;蓄滞洪区安全建设尚未全面开展,纳入国家规划病险水闸还没有完全实施,农村易涝区缺乏系统治理,中小型泵站尚待全面更新改造。

  (三)防洪工程管理责任落实还存在一些短板。有些地方政府未严格落实防洪工程责任,在管理职责范围确定、管理责任落实、管护人员到位、管理经费保障等方面存在差距,特别是日常检查养护不到位,导致防洪工程抵御洪水的标准降低,影响防洪安全。检查中发现,有的河堤除险加固工程已完工但未能及时验收。

  (四)防洪保障措施落实没有完全到位。防洪保障措施尤其是基层乡镇落实上仍有差距,各级防汛物资仓储偏弱,有的没有专门的储备场所,物资储备的品种和数量不足,工程现场抢险物料储备与防汛抢险实际需要有差距。防洪保障措施落实不够到位,基层防洪经费不足,未能随着经济发展和财力增长逐年增加防洪投入。公车改革后,有的县一级防汛部门没有防汛应急用车,市一级大多也没有防汛应急用车,一旦遇到紧急情况,难以满足应急需要。

  (五)防洪依法行政监管存在一些漏洞。由于水行政管理部门执法手段有限,加之齐抓共管格局尚未形成,导致涉水违法行为监管难、行政执法乏力。部分县市区水政监察还是自收自支编制,人员不具备执法资格,执法经费不足。一些重点项目如桥梁等基础设施建设侵占河湖水域、影响河势稳定和防洪安全的现象在不少地方客观存在。如昌吉赣客运专线跨禾水大桥的围堰、余信贵大桥跨信江施工栈桥拆除不及时不彻底。去年汛期,九江鄱阳湖地区因涉水工程建设勘探钻孔封堵不严出现管涌险情。

  四、意见和建议

  习近平总书记指出,水安全是涉及国家长治久安的大事,全党要大力增强水忧患意识、水危机意识,从全面建成小康社会、实现中华民族永续发展的战略高度,重视解决好水安全问题。防洪减灾是一项复杂庞大的系统工程,关系到社会经济发展和老百姓生命财产安全。为推动防洪法及实施办法的进一步贯彻实施,检查组提出如下意见和建议:

  (一)进一步加强防洪法律法规的宣传,不断提高全社会防洪减灾意识。坚持以人为本,从更好地维护人民群众的生命财产安全、保障经济社会持续健康发展的大局出发,进一步加强防洪法律法规的宣传,不断增强全社会尤其是各级领导干部的水患意识和依法防洪意识,切实把防洪工作摆上重要位置,消除麻痹侥幸思想,不断增强责任感、紧迫感,坚持做到立足防大汛抗大灾,常备不懈。要采取多种措施、利用各种时机、开展形式多样的宣传方式,加强对基层群众的宣传教育工作,强化其法治观念和水患意识,增强全民依法防洪的责任感和自觉性,提高生产自救能力。对一些擅自侵占河湖、影响行洪安全的违法典型案件,要及时曝光,依法查处。

  (二)进一步加强领导,做好防汛工作措施的落实。针对汛前的各项准备工作,各地各部门要切实加强领导,定责任、定措施、定时间,现场督办,消除险情隐患。切实抓好水利防汛隐患排查,发现险情,及时处理,尽可能地把各类险情隐患在大汛来临之前排除。尤其要抓好各项防洪预案的落实,搞好抢险物资储备,加强防汛人员培训,不断提高工作人员的素质和业务能力,提高天气预测预报准确率,完善水库水雨情自动测报系统建设,增强快速反应能力。

  (三)进一步加大投入,大力推进防洪基础设施建设和管理。各级政府要根据防洪法律法规规定和立足防大汛抗大灾的要求,随着财力的增长,增加防洪工程建设和运行、维护资金的投入,切实推进城乡防洪工程体系建设。要积极探索多元化投资渠道,研究制定相关政策,鼓励和引导社会资金投入防洪基础设施建设。对长江干堤、重点圩堤加固提高防洪标准的项目和重要区域性河道整治要向上积极争取资金,尽快实施。要重视防洪设施建设的管理,严格执行招投标、工程监理等制度,全方位、全过程进行工程跟踪监督,以保证工程质量。对已竣工的防洪工程项目,各级要按职责分工尽快组织完成验收工作。要加强防洪设施的维护,防止“重建轻管”,确保防洪设施能真正发挥效应。要重视做好防洪基础设施资料的收集和管理工作。

  (四)进一步加大执法力度,严格依法办事。要全面推进“河湖长负责制”,落实主体责任,省、市、县、乡、村“河湖长”履行管、治、保“三位一体”职责,确保全省河畅、水清、岸绿、景美。各地要以实施“河湖长负责制”为契机,加强对行政执法工作的领导,建立健全防洪执法综合协调机制,进一步明确各相关部门职责,整合部门力量,加大联合执法力度。要强化对部门履行职责情况的督查,确保防洪规划、应急预案落实到位。要健全和完善水利执法体系,加强水利执法队伍建设,提升执法人员的执法水平和业务能力,规范执法行为,严格依法治水、依法管水。加大执法检查力度,形成联合执法,对擅自跨河涉河建设项目,随意损毁和占用防洪工程,在河道非法采砂、取土、淘金等各种水事违法事件开展专项检查和整治,严肃查处水事违法行为,确保行洪畅通和防洪工程安全。

  (五)加快相关法规修订,完善配套法律法规体系。我省防洪法实施办法是2001年10月省九届人大常委会第二十六次会议审议通过的,自2002年1月1日起施行,2010年9月省十一届人大常委会第十八次会议作了部分修正。而上位法防洪法2015年4月、2016年7月分别作了修正,部分内容作了修改,我省实施办法应作相应修订。同时,地方法规中有些规定与实际不相符,如办法规定我省汛期为4月1日至8月31日,但由于受台风影响并与国家防办汛期值守对接,我省防汛值守工作实际上要到9月底。办法第三十四条规定,五万亩以上重点圩堤、大型水库和重要中型水库度汛方案,需报省政府防汛指挥机构批准,实际工作中,省防总只负责审批五万亩以上重点圩堤及8座大型水库和4座中型水库等。因此,建议适时启动《江西省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》的修订。

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