您当前的位置 : 中国江西网首页  >  江西人大新闻网  >  议会之窗

欧盟政治体系中的议会间合作机制:发展与影响

编辑:李华    来源:《国际问题研究》     2017-11-01 16:05

  欧洲议会的权力自成立以来不断增强,但未完全弥补成员国议会权力的缺失。在此背景下,如何增强欧盟的民主合法性、如何提高议会在欧盟决策体系中的地位,成为当前欧洲的热门话题。其中,加强欧盟议会间合作以更好地发挥议会的影响和作用是一个重要方面。

  一、议会间合作机制的法律和现实基础

  (一)条约为议会权能增强及议会间合作奠定基础

  在短短的几十年中,欧洲议会从一个仅具有建议和咨询权的机构发展成一个制定政策的立法机构,在欧盟的治理体系中具有显著的地位。被称为“议会条约”的《里斯本条约》的核心目标是增加代议制民主在欧盟的作用,改革欧盟的决策方式和机构设置,使扩大后的欧盟运转更为有效。欧洲议会被视为《里斯本条约》的最大赢家之一,其主要权能——财政预算权、参与立法权和行政监督权——都有了明显扩展。在预算方面,欧盟支出需欧洲议会批准且受议会审查;在制定欧盟法律的普通立法程序下,欧洲议会与部长理事会共同行使立法权,还有权参与修改条约;在行政监督和审议方面,欧洲议会“选举”欧盟委员会主席。虽然与欧盟部长理事会相比,欧洲议会的权能在某些领域仍然有限,但是相对成员国议会,欧洲议会在扩权的道路上远远走在了前面。

  20世纪90年代,成员国议会在欧洲一体化中的作用首次引发关注。《马斯特里赫特条约》生效之后,被视为欧盟政治体系中“输家”或“迟到者”的成员国议会开始觉醒,纷纷设立欧洲事务委员会来协调议会欧洲事务,成员国议会议员对欧洲事务的关注也越来越多。欧洲议会试图使成员国议会相信,合作可以带来“双赢”和“互惠”的结果。此后,成员国议会参与议会间合作由最初的踌躇不前到越发活跃,日益朝着制度化的方向发展。

  (二)债务危机下“民主赤字”的讨论促进议会间合作发展

  在近年金融危机和债务危机的背景下,欧盟层面经济政策协调和经济治理的各种决策都产生了深远的影响,成员国政策和欧盟、欧元区权能之间的界限逐渐模糊。对于政策协调来说,成员国有不同的预算程序,但欧盟层面要求统一的预算协调,这就进一步增加了欧盟经济治理的复杂性。但是,许多救助计划都由欧元区财政部长和成员国政府做出决策,成员国议会和欧洲议会难以发挥影响,尤其在引入“欧洲学期”后,欧盟委员会和成员国政府的协调进一步紧密,却将欧洲议会排除在外,成员国议会仅仅在过程的结束阶段才有限参与。

  欧盟“民主赤字”进一步加剧的背景引发了新一轮对议会权能的讨论。加强议会合作、增强议会审议功能的呼声不断高涨。2011年底欧盟成员国围绕《稳定、协调与治理条约》进行谈判时,“在经济和财政治理领域加强欧洲议会与成员国议会的合作”这一观点逐渐出现。2012年下半年,成员国和欧盟层面的众多行为体都表达了在该领域进行议会间合作的看法。欧盟多家智库也频频召开研讨会,讨论议会和议会间合作在预算和经济政策协调领域的地位和作用。这些讨论涉及到欧洲经济和货币联盟的民主层面,甚至更宽泛地涉及到欧洲政治联盟的发展,在一定意义上促进了欧盟议会间合作机制的进一步发展。

  总体来看,欧盟政治体系中的议会间合作主要发生在两个层面。第一是横向的合作,主要是成员国议会之间的合作,它们在欧盟层面承担了议会的功能,但是并没有在一个地理空间内经常会面,被称为“事实上的第三议会”。第二是纵向的合作,主要是欧洲议会与成员国议会之间的合作,被称为“多层议会领域”。成员国议会与欧洲议会在横向与纵向层面更加紧密地联系在一起,共同构建出欧盟范围内的议会网络。2008年,由欧洲议会议长和成员国议会议长参加的欧盟议长会议通过了《欧盟议会间合作指导方针》,确立了议会间合作的三大主要目标:(1)促进成员国议会和欧洲议会之间的信息交换和最佳实践的交流,从而加强各个层面的议会控制、影响和审议;(2)保证在欧盟事务中,尤其在辅助性原则和相称性原则领域有效实施议会的权能;(3)促进与第三国议会的合作。

  二、议会间合作机制的发展趋势和特点

  经过20多年的发展,议会间合作形成了以下主要形式:(1)欧盟议长会议,由欧盟成员国议会的议长和欧洲议会议长参加,是议会间合作的核心和指导机构,负责协调所有的议会间活动;(2)欧洲事务委员会议会间大会,主要是在成员国议会的欧洲事务委员会和欧洲议会之间定期召开会议。自1989年首次召开后,每年举行两次,至今已召开50多次会议;(3)相关主题或部门的联合会议,包括委员会联合会议、议会联合会议和议会间委员会会议;(4)政党间交流,是议会间合作的一种重要形式;(5)成员国议会派遣代表驻守布鲁塞尔,向成员国议会传递信息,同时组织成员国议会访问欧洲议会。此外,还有议会间的互访、秘书长会议和议会工作人员之间的交流等。议会间合作的主要工具是“议会间信息交换数据库”与“欧洲议会研究和文献中心”,这两大工具体现出议会工作越来越专业化的趋势。近年来,欧盟政治体系中的议会间合作机制呈现出如下发展趋势和特点:

  (一)合作机制越发多样,涉及领域越发广泛

  《里斯本条约》生效以来,欧盟议会间合作机制越来越多样,涉及的领域越来越广泛。首先进行尝试的是在外交领域召开议会间大会。首次共同外交和安全政策、共同安全和防务政策议会间大会于2012年9月9—11日在塞浦路斯召开,主要关注“阿拉伯之春”,以及推进在共同外交和安全政策领域的合作。经济治理领域的议会间会议紧随其后,首次经济和财政治理议会间大会于2013年10月16—17日在立陶宛召开,主要议题是讨论条约涉及的预算政策,议员们就“欧洲学期”框架下的年度增长战略和国别建议发表观点。除了以上这两种被称为“第二代议会间论坛”的议会间合作形式,欧洲议会还针对经济治理问题推出了“欧盟议会周”活动。此外,不少成员国的政党近年来也在布鲁塞尔建立联络办公室,以更好地沟通本国政党与欧洲议会党团,获取欧盟层面尽可能多的相关信息,附带同传的视频会议形式也开始出现。

  (二)成员国议会的实践极为不同

  成员国议会在议会间合作领域的实践存在差别,一些议会比其他议会更善于建立良好关系。相对来说,德国议会与欧洲议会以及其他成员国议会的联系更加紧密,更善于建立关系网络。成员国议会内部的不同行为体在议会间合作领域的实践也不同:(1)议会间合作对反对党作用更大。(2)附属于欧洲政党联盟和欧洲议会党团的政党在议会间合作方面更加活跃和积极。

  (三)成员国议会对欧盟事务兴趣越发浓厚

  《里斯本条约》的生效极大地促进了成员国议会参与欧盟事务的热情。根据《里斯本条约》中的《关于适用辅助性原则与相称性原则的第二号议定书》,如果成员国议会认为欧盟立法草案不符合辅助性原则,可以在8周之内提交“合理意见”。但是大多数时候,成员国议会提交的内容往往超越了辅助性原则的范围,这类意见被称为“其他意见”。成员国议会不仅使用第二号议定书参与欧盟决策程序,更是将它作为评估欧盟层面政治和立法选择成果的工具。

  三、议会间合作机制的影响和局限

  议会间合作机制不是决策机构,会议结果也没有法律约束力,其作用主要是提供交换信息和学习的平台,构建议会行为体协调立场的网络。发展议会间合作机制有助于增强欧盟的民主合法性,但在实践中仍然面临诸多限制。

  (一)交换信息和互相学习的平台

  信息对议会来说是宝贵资源,议会间合作有助于克服信息不对称的问题,帮助成员国议会获得欧盟事务的相关信息,了解其他行为体的立场,从而更好地评估本国政府的立场。同时成员国议会通过议会间合作可以学习其他国家的经验,评估其他议会在监督审议方面的优势。有证据表明,新加入欧盟的成员国议会的监督审议机制比老成员国更加广泛。大多数东欧国家采取类似北欧或奥地利的强有力监督模式,这可被视为新成员国的“后发优势”。

  (二)议会行为体协调立场的网络

  欧盟政策制定过程少不了利益表达与利益聚合,议会间合作机制有助于构建议会行为体协调立场的网络。首先,议会间合作机制不仅有助于成员国议会控制其政府,而且有助于其更好地向其他欧洲机构表达观点。协调功能对反对党来说更加重要——获取更多关于欧盟决策的信息,与其他政党协调利益,尽可能增加其利益诉求被听到的机会。其次,对欧洲议会来说,成员国议会提交的呈述尤其是“合理意见”为各方关注的焦点提供了丰富的信息。成员国议会的立场常常是该国部长在理事会中立场的反映,因此这些意见为欧洲议会委员会的立法工作提供了有效的信息来源。再次,在谈判场合,议会间合作有助于在不同议会间搭建桥梁、形成统一立场。

  (三)减少“民主赤字”

  首先,欧盟政治主要依赖两种渠道的代议制民主:欧盟公民被成员国议会代表,成员国议会能够控制理事会中决定欧盟事务的政府;同时,欧盟公民也被欧洲议会所代表,欧洲议会正日益成为与理事会同等地位的“共同立法者”。在欧盟复杂的政治体系中,两种渠道相互交织,通过议会间的相互合作增进整个欧盟的代议制民主。其次,成员国议会之间、欧洲议会和成员国议会之间的多重联系可能增强议会党团尤其是欧洲议会党团在欧盟范围内的政策协调作用,有助于加强欧洲议会党团和成员国议会党团、欧洲层次和国内层次政党之间的联系,密切欧盟政治和成员国政治的联系。再次,议会间合作机制有助于欧洲议会和成员国议会更好地行使自身权能,增强议会对立法活动的参加以及对政府和欧盟事务的监督审议,有助于成员国更好地实施欧盟立法,增强决策过程的透明性。最后,议会间合作机制有助于推进围绕政策问题讨论的欧盟公共空间的发展,通过将欧盟事务引入国内政治辩论可以拉近其与普通公民的距离。

  四、结语

  欧盟的议会间合作机制已经取得了一定的发展,在欧盟层面和成员国层面构建了有效联系,但议会和议会间合作机制在欧盟政治体系中的地位和作用还有许多上升空间。目前,欧盟议会间合作机制主要在欧盟的内政领域发挥作用,其在欧盟对外关系领域的作用还相对有限。共同外交和安全政策、共同安全和防务政策议会间大会召开会议以来,尚未直接讨论过涉华议题,但是其部分议题对中欧关系会产生间接影响。此外,《里斯本条约》极大地改变了欧盟对外关系领域的决策机制。欧洲议会可以通过多种方式影响中欧关系。美国和韩国在与欧盟谈判相关协定时都将欧洲议会视为重要的行为体。随着欧洲一体化的深化,未来欧洲议会和成员国议会的权能还将不断增大。议会间合作机制将在欧盟对外关系领域发挥更大的作用,涉华议题和中欧关系未来也会成为欧盟议会间合作机制讨论的热点和重点问题。中方不仅要和欧洲议会、单个成员国议会打交道,而且可能需要关注欧盟议会间合作机制的议题和结论。

  对中国而言,未来与欧盟的交往应加强议会层面的交往与合作。首先,要重视欧洲议会和成员国议会在欧盟决策体系中的作用。其次,要充分利用现有机制,如全国人大与欧洲议会、成员国议会之间的定期交流机制,以及政党之间的交流渠道,同时拓宽交往的新渠道。最后,中欧相关贸易协定不可避免会涉及人权和市场准入两个问题,中方可与欧洲议会和成员国议会在相关问题上加强讨论,了解欧洲议会和成员国议会的倾向,充分表达中方的关切。(摘自《国际问题研究》作者张磊)

我来说两句:
[ 网友留言只代表个人观点,不代表大江网立场 ] 昵称:     
    请理性评论、文明发言,勿发布违法和损害公序良俗的信息。我们将不予发表或删除可能引发法律纠纷和损害公序良俗的信息。

管理登录    联系我们    设为首页    

  • Copyright◎2012 JXRD.gov.CN All Rights Reserved.
    主办:江西省人大常委会办公厅 未经许可严禁复制或镜像
  • 赣ICP备05009247号