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代议会期制度探究

编辑:李华    来源:《法商研究》     2017-11-01 16:05

  代议机关每年开会的次数及每次会议的天数构成笔者所说的“代议会期”。代议会期是一个宪法问题,相对于宪法规定的代议机关的职权及组织,代议会期属于代议机关行使权力的程序,是一个基本程序问题。

  一、外国宪法文本的会期规定及实际会期

  在一国范围之内,若宪法对某一事项作出规定,至少反映其政界乃至整个社会对该事项达成基本共识,此乃不易之事;若多国宪法对同一事项作出类似规定,则说明许多国家对该事项具有共识,其极有可能触碰到某种原理。那么,考察他国宪法是否直接规定代议会期以及如何规定代议会期的长短,可以使我们了解近代以来的宪法对待代议会期的态度及其实施效果,从而把握代议会期在宪法中的地位。

  最早积极规定代议会期的代议法应推英国议会1640年制定的《为防止长期不召集议会造成的种种不便的立法》,简称《三年法》。在代议法史上,该法第一次明确宣布了代议机关必须时常开会的理由并明确了代议会期的天数。该法第1条论道:“……经验证明,不召集议会对国王陛下、教会和全国人民都造成了各种严重的伤害和不便。”而对人民来说,其伤害和不便即不能及时救济各种冤屈。这就是君主制下人民要求代议机关定期集会的基本理由。该法第6条明文规定了代议会期的期间:“兹进一步规定,今后任何一届议会在其被指定的开会日起至少50日内,除非经陛下及其子嗣和集会于议会的两院同意,不得解散之或令其停会;无论贵族院还是平民院自开始之日起至少50日内,非经各院自己自愿同意,不得使其歇会。”如果国王每年召集一次议会开会,那么,议会的会期即每年至少50日。而这也仅仅是从解决议会救济民众冤屈的时间需求出发。

  关于是否将代议会期列为宪法问题以及代议会期的长短问题,各国宪法出现明显分歧:

  1不予规定。1787年《美利坚合众国宪法》仿效此前北美各新独立国家的宪法,没有明确国会每次会期的天数。前引汉密尔顿的论述告诉我们,美国宪法如此缄默,其实是默认了3-6个月的代议会期理论。美国从第一届国会起,历届国会的会期都有记载。从第一届国会起,就形成了每届国会一次长会期加一次短会期的传统,但自1934年以来固守如下模式:第一次会期自奇数年1月3日起,至次年1月3日止;第二次会期自偶数年1月3日起,至次年1月2日止,即全年制会期。英国议会也将其每个任期划分为若干“年度周期”即会期,每个会期持续12个月。所以,代议会期传统理论作者们研究的两大母国双双打破了短会期论。其他不在宪法中规定代议会期长短的国家也多采用了全年制会期,如澳大利亚、加拿大等国。

  2规定长代议会期。笔者权且将汉密尔顿分配给众议院每年三个月的会期视为短代议会期,将其分配给参议院每年四个月会期视为长代议会期,而比短代议会期还短者则为超短会期。1793年《法兰西共和国宪法》在宪法史上第一次直接规定了长代议会期。如第39条“立法议会是统一而不可分的,并且是常设的”,第40条“会期为一年”,第41条“7月1日集会”。这一洋溢着革命激情的宪法借全年制代议会期表达推行人民主权的政治意识。当代182个国家的宪法中,有68个国家的宪法明确抛弃了代议会期传统理论,规定了长代议会期。其中甚至还有7个国家的宪法规定代议会期永续。关于俄罗斯联邦议会的“永续”,专家解释为:“……指联邦议会除了在其春季会期与秋季会期之间的常规休息之外,持续处于会期之中。这种工作计划使新议会区别于苏联时期的‘橡皮图章’立法机关,后者每年只开几天会”。

  3规定会期的下限。有的国家的宪法规定了代议会期的最短期间,其实施效果是实际的代议会期的期间远远大于最短期间。例如,比利时宪法规定议会各院每年开会不少于40日。实践结果为议会采用全年制会期,即从10月第二个星期二开幕,至次年10月第二个星期一停会。

  4规定会期的间隔期。一些国家的宪法只要求会期之间的间隔期不得超过6个月,如特立尼达和多巴哥宪法;或12个月,如赞比亚宪法。笔者专门调查了这种宪法规定的实施效果。根据专门材料,特立尼达和多巴哥第10届议会共有两次会期:第一次自2010年6月18日起,至2011年6月17日止,为全年制;第二次自2011年6月27日起,至2012年1月20日止,持续6个多月。笔者专函请教赞比亚议会国民议院官员,西西莉亚·斯卡特勒答复:“赞比亚议会的任期为5年。这一任期划分为5次会期。国民议院的一次会期通常自一年的9月起,至次年7月止”,即持续10个月。

  概而言之,当代宪法对代议会期的规定共有四种情形:不予规定;直接要求实行长会期;规定最低限度的会期;规定会期之间的最大间隔期。意味深长的是,第一种不予规定代议会期的国家如美国、英国、澳大利亚和加拿大在实践中却都呈现长代议会期,甚至是全年制会期。

  但宪法不直接规定长代议会期,可能会产生两种后果。其一,它造成宪法自身的缺陷,即缺乏基本的程序规范去规范代议权力的运行。与代议机关的职权和组织相比,代议会期属于代议机关权力运行的基本程序。代议机关的运行需要遵循若干程序,而这些程序之间有基本与专门之分:代议会期属于基本程序,即代议机关只有在其开会时间得到充分保障的情况下,才有可能实施立法程序、任免程序、质问程序、弹幼程序等专门程序;如果代议会期没有规定妥当,代议机关运行各种专门程序都将备受掣肘。宪法只规定最低限度的会期或者会期之间的最大间隔期,皆不足以与其代议机关职权规范对称和平衡,因此它们才被下位法修改。这些问题严重降低宪法规定特别是关于代议机关职权规定的有效实施的可行性。其二,它造成宪法实施中对代议会期问题的处理缺乏确定性。既然宪法未做必要规定,那么实践中,解决此一基本程序问题就有赖下位法,但下位法代替宪法规定代议会期,容易因为某些方面的反对而忽左忽右。《印度宪法》没有规定代议会期的期间,任由下位法决定之,结果印度议会人民院每年的实际开会日数从150天滑落至73天。2001年,“全印议会主持人、首席部长、议会事务部长、各党领袖及督导联席会议”呼吁修宪以确保印度议会每年至少开会110天。

  代议会期的价值是确保代议机关每年有充分的实际开会时间以履行职责。因而,长代议会期应转化为代议机关每年的大量实际开会时间。然而,周末、节假日等若干因素妨碍这一转化,而这可能严重削弱宪法此种规定的效力,直至导致其丧失意义。为了防止出现这种局面,有些国家的宪法索性提出刚性要求,如《巴基斯坦伊斯兰共和国宪法》规定:“国民议院每年开会不得少于130个工作日”。 纵观文本宪法和现实宪法,可以说当代多国宪法普遍抛弃了代议会期传统理论,足见某些不以人的意志为转移的原因默默但却强有力地引导多国接受长代议会期。

  二、采用长代议会期的原因

  当代多国为何纷纷采用长代议会期,使其代议机关每年以大量时日开会呢?主要有下列原因。

  第一,代议会期的宪法效力得以承认。宪法规定代议会期,目的在于建立严肃和规范的代议机关会议制度,令其常规会议都在会期内进行。《黎巴嫩宪法》甚至规定:“众议院在法定会期之外举行的会议属于非法会议,因而无效”。规定长代议会期,可以使代议机关足以拥有大量的实际开会时间以便举行必要的常规会议。

  第二,代议机关宪法地位的改变,即由君主的襄赞机关变为国家的主权者。因此,不能再任由君主为了摆脱代议机关的诉冤而强行压缩其会期,而应该适应人民主宰国事的需要,为其规定充足的会期。君权至上的时代,君主才能决定代议会期的长短。在中世纪的英国,议会的开幕日期只能由女王指定,“而且其持续时间也不得超过她的意思”。人民主权下,人民自己决定之。“人民的意志宣告于宪法之中。”

  第三,行政行为性质的改变。从宪法的立场看,行政行为不能超脱政体;政体的不同导致行政行为的性质随之变化。君主制下,行政行为服务于君主制,维护君主的权力,所以它排斥代议机关的监控。然而,在民主制下,行政机关派生于代议制并服务之。这就要求,行政机关应自觉地将其频繁地向代议机关报告工作视为“行政”行为的一部分,甚至将此种行政行为理解为其全部行政行为的灵魂。代议会期传统理论认为,代议机关经常开会将过多占用政府的行政时间和精力。但笔者认为,政府行政行为过程的首要环节乃是向代议机关报告其决策的背景、目的、内容和手段,其中间环节为向代议机关随时说明执行状况,其最终环节为向代议机关总结执行结果。“政府的立法建议及绝大多数开支需要议会的明确的批准。它的绝大多数征税建议也需要征得议会的批准。议会要求它说明和论证它的行政政策。”因此,即便是立法权与行政权紧密结合的国家,其政府要每星期乃至每天向代议机关报告工作,比如回答其质询、与其辩论;后起的分权制国家也采用质询、质问和议员对政府辩论方式。

  第四,代议机关职能的强化和健全。代议会期作为基本程序,服务代议机关的职权或职能。代议机关行使着决定征税、弹劾高官、受理请愿、立法的职权。其中,立法职能和征税职能在当代得到极大的强化:征税职能的强化体现于其衍生品即议会每年议决预算案,借以规定政府如何使用税款。立法职能的强化着重指,议会每年要议决政府提出的大量法案,借以规定政府如何执政。这种“执政立法”每年耗费议会大量时间。代议机关职能的健全首先指,一方面代议机关要制定法律,监督政府,另一方面,它们还要直接为选区和选民排忧解难。美国代议制研究专家戴维逊和奥勒斯泽克提出美国国会具有双重性:既是立法机关,又是各地代表的会议。国会具有双重职责:立法和代表。其次指,代议机关在其直接为选区和选民排忧解难职能之外“其他”职能的健全。“其他”职能究竟有哪些呢?英国宪法学者白芝浩在其名作《英国宪法》中将平民院的职能归纳为5项:选举、表达、教育、告诉、立法,平民院的财政职能包含于立法职能之中。又如研读宪法条文的规定,《葡萄牙共和国宪法》第161-163条列举的共和国议会的职责达28项。常理是,根据人的认识能力、审议能力和决断能力的正常水平,其处理一事项通常需要一定时间,故而其需处理的事项越多,所需时间就越多;其需处理的事项越重要,所需时间就越多。所以代议机关的职责越健全,其所需要的代议会期就越长。

  第五,议决预算案所需时间。当代各国代议机关议决预算案的时间长者8个月,短者1个月。应该从代议机关对待预算的态度中寻找存在上述较大差异的深层原因。

  如为防范代议机关草率处理预算案,1975年《希腊共和国宪法》第64条规定:“1根据法律,议会除非由共和国总统依据第40条提前召集,应于每年十月的第一个星期一集会,进入常规会期以办理其年度工作。2一次常规会期应不短于5个月,不包括第40条所规定的中止会议的时间。在预算案按照第79条获得通过之前,或者在该条所规定的特别法案获得通过之前,常规会期强制性延长,直至其通过”。就笔者所知,这是现代宪法中第一次明文规定代议会期的长短由代议机关议决预算案所需时间决定。第79条要求财政部长于新财政年度启动前“至少1个月”向议会提交预算案,由其“按照永久议决规则表决之,该规则应确保议会每个政治团体表达其意见的权利”。可知,该宪法赋予议会一个月的时间议决预算案,但为防范议会草率通过预算案,尤其是多数党压制少数党对预算案的批评,并不要求议会1个月内完成议决,而是“允许”其自由延长议决预算案的时间。2001年,希腊修正宪法第79条,明文“要求”议会精心议决预算案。第一,将预算案提交规范修改为:财政部长“于10月第一个星期一向议会的常设主管委员会提交预算案”,后者按照永久议决规则“辩论”之。“财政部长应考虑该委员会的意见,至迟于新财政年度启动前40天向议会提交预算案”,即增加了财政部长在议会常规会期开幕之际向议会的主管常设委员会提交预算案环节,并要求该委员会辩论预算案。第二,将议会议决规范修改为:“全体会议应按照永久议决规则辩论和表决预算案,该规则应确保议会各个政治团体表达其意见的权利”。即明确议会正式审议预算案阶段由全体会议辩论预算案,而且将全体会议辩论预算案的法定期间从30天增至40天。这些表明,宪法不认为议会在少于40天的时间里可以称职地完成预算案的议决。

  埃及、巴西、阿富汗、伊拉克、也门、卡塔尔等国宪法也规定了这种“法定期间+自由延长期间”的预算议决期间规范。除也门宪法外,它们都赋予了代议机关议决预算案的法定期间从4个月到9个月不等。不妨说,宪法的代议会期规范的时间规则实质上是依据常理,命令代议机关以精益求精的代议态度和高水准的代议行为议决预算案。宪法明确规定代议会期的具体期间,其苦心也正在于阻止代议机关违背常理、任意妄为。

  基于上述五种原因,可以这样归纳代议会期的基本原理:为了平衡“大政府”,主权者的代议机关不仅需要有足够的职权,而且需要有长代议会期作为基本程序规范。长代议会期有利于代议机关充分运行其各种专门程序,切实行使各种职权。 (摘自《法商研究》作者蒋劲松)

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