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欧洲参与式预算的目标与模式——基于法、德、西、意四国的总体考察(上)

2018/01/29 17:10   编辑:李华   来源:

  一、欧洲参与式预算发展的基本目标

  到目前为止,对参与式预算还没有一个普遍通用的定义,这是因为现有的参与式预算除了各种不同的试验,还没有统一的模式。从程序上来看,参与式预算主要具有如下特点:(1)必须讨论财务或者财政问题,参与式预算本身就涉及有限资源的处置问题;(2)市政层面必须有所参与,或者至少一个区必须参与其中,以及该区应当拥有较大的自主权;(3)必须是一个反复进行的过程,也即就财政问题单独开一次会或者搞一次公投,不足以成为参与式预算的案例;(4)有关过程必须包含某种形式的公共审议,这应当在具体会议或论坛的框架下进行,行政会议或者传统的政府机构会议向“普通”公民开放,这并不是参与式预算;(5)对于实施结果需要某种问责安排。

  从目标上来看,参与式预算的目的大体包括:(1)促进行政机构的合理发展;(2)通过改善政策和资源分配,实现社会公正;(3)提升民众的理性和参与能力;(4)使地方政府能成熟地协调当地的复杂性,也可能是对市场经济产生的失真的重新调整;(5)所有民众权利的扩展,或者是关于文化上、社会上和经济上对公共资源的公平再分配的“协商一致”形式的传播。

  总体来看,参与式预算在欧洲的兴起和扩展,其基本社会目标还包括如下几个方面:

  第一,参与式预算有利于缓和社会各阶层的冲突。参与式预算的方案来源于对殖民期前后的旧世界国家的领土管理模式的总结。这些实践(主要是拉美的)的主题更多在于探究如何缓和“城市冲突”,实现“社会和谐和稳定”,这些才是参与式预算创新性方案的灵感来源。参与式预算能充分利用城市各阶层的资源又减少其冲突。通过公共预算的过程,使社会中不同部门都加入到对话中,也能有效避免方案政策实施时出现反对运动。通过参与式预算,沟通民众和决策层,这也为确保社会、经济、环境政策得以可持续性发展,使社会中不同阶层都能真正地承担起一定的责任。

  第二,参与式预算有利于地方政府决策民主化发展。全球化问题常与“解决方案的地区局限”相一致。但是,近年来,欧洲推行政府责任的地方分权,却少有资源决策权的公平分权,土地使用权决策和其他公共政策很少真正由社会民众参与。而公共资源管理的民营化倾向趋向于把越来越大的权力留给不再管理“公共资产”的组织(其实那些经过私有化运动转化所有权的资产,无论是所有权还是管理权方面都曾经是“公共资产”)。参与式预算是对这种机制的颠覆,地方政权在公共预算中为民众提供更多参与政府决策的空间。作为交换,地方政权会获得民众的效忠,而且民众所在的组织会接受在公众资产领域责任方面全新的方针。在以城市规模发展和城市地位升高为标志的分权体制中,城市决策权扩大总是自然地与民众参与决策创造可能性相关联。让民众参与到城市管理中是城市管理危机意识的必然产物,是应付社会需求复杂化扩大的需要,也是处理公共投资不断优化的需要(尤其是在一些政府干涉的“敏感领域”)。同样,参与式预算的公众参与还重建了民众对政策的信任。

  第三,参与式预算有利于充分回应民众的需要。新公共管理学主张民营化改革,这是促成地区管理过程中参与式民主发展的一个要素。他们赞同考虑将民众向客户——消费者的角色转换,尤其是在关系到垄断服务提供时。参与式预算过程也是试图寻求民众一致意见的过程,这个一致意见可以弥补选举制的脆弱,可以防止地区性从下至上的反抗和冲突,也是为了弥补市政对民众需求部分回应的失败,这些现象在发展中国家尤其明显。参与式预算实践也可以丰富某些欧洲城市从70年代已经开始的民众协商经验。民主参与渠道多样性已经成为了不同国家对参与式预算实践理解的根本。参与式预算的多样性同样是民主新实践(关于政治问题、技术问题、机制沟通、现代化制度方面或社会抗争)盛行的原因。在欧洲,无论是在管理方面还是当地环境与全球环境的关系改革方面,参与式预算已经在公民权利扩展的讨论中占据了中心地位。这使得我们可以重新发现、发展并丰富这些在欧洲大陆彼此独立却又有机联系的民主实践经验,使地方协商对话成为可能。

  二、民众和市政府共享决策权的协商模式:法国的参与式预算实践

  法兰西共和国的传统认为,选民代表民意是最好的办法。通过这种民意表达,政府政策能更“接近民主”。2002年,瓦利恩特法案同意在居民超过八万的城市建立“区域委员会”。但在大多数情况下,代表们仅仅提出建议。他们往往更偏向于政府管理主导,而不是考虑民众自治。而且,他们处理的都是交通、居住、城市计划、安全、公共空间考虑的局部小范围的问题。在有些地方,政府“行政职责”范围被夸大。在公开会议或者代表大会中集合的民众,可能会收到一笔钱,而这样就能影响他们在基础设施投资或者特殊地区项目中的决定。

  法国的参与式预算是一项带有较强政治观念影响的项目,它由左翼政党提出,与传统的“中央集权”相对,旨在防止本地公民表决优先权的大量流失。在新自由主义的背景下,巴西阿雷格里港已经成为了地方管理预算民主化可能的选择方式。

  概括来说,法国的参与式预算体现了三个目的:其一,通过综合地区政策的日常经验和促进社会行动者之间的平行联系来促进地方公共管理和“地区管理”。其二,社会关系的转换。参与式预算在社会低阶层中有很高的发生率(尤其是在巴黎的大城市)。社会协商对话的目的,是为了积极利用不同意见的“冲突”从而达成一致意见。同时,加强积极对话、促进社会团结和缓和社会紧张。其三,参与式民主试图突破传统的共和制的“接近政治”,代之以“协商政治”。

  在阿雷格里港的参与式预算经验中,“参与”目标常常直指城市投资,公众代表在不同地区举行的地方大会上,就交通、社会、教育等问题举行的主题会议展开讨论。法国经验的另一特征是,参与往往发生在地方的公开论坛中。在局部小范围中,民众可能会就地区预算参与决策。但在更高级别的市级预算中,参与决策就变成了咨询。重要的是,官方对民众意愿或需求的认定最终还是取决于政治意愿。

  法国参与式预算特定的经验并非只为地方政权保留,参与式预算也应用于各种不同的情况。比如在普瓦捷的实践中有一个管理所有社区建设(7500所租赁公寓)的公共组织,自2002年起,这个组织就提出由租户决定这一部分租赁公寓投资(17%)的参与式预算。另外,还成立了地位平等的机构成员和租户组成的六个地方计划议会组织。

  尽管代议制民主和直接民主之间的对话在很多地方仍然不能应用自如,但法国的参与式预算在结构上却已经接受了民众和市政府共享决策权的协商模式。这有赖于集合了小部分民众选举出的参与者,代表组织核查和细节讨论结果,回应民众需求,以便在更高级别的会议中研究。随着时间的推移,像博比尼和奥尔日河畔莫尔桑这样的城市成立了一些独立的观察岗,仿效近几年来喀麦隆发展良好的参与式预算形式。观察岗同意扩大民众提案的自治权。民众可以跟进会议进程,在合适的独立报刊上发言和进行解释。在法国,部分地方允许设立自治组织,扩大民主参与,甚至允许民众可以根据既有法令适当调整参与的程序。

  到目前,法国参与式预算最大的困难是参与人数过少,尤以区域到市级为甚。民众没能在整个预算会议中实现其重大影响。而且,民众提议的程序常使人困惑,进而降低了参与程序本身的可信度。

  三、行政部门主导下的优化决策模式:德国的参与式预算实践

  德国因其参与式预算经验丰富而成为了欧洲的代表之一。同时,德国还是持续时间最长、拥有最多政策联盟组织,以促进参与式预算的国家。

  德国首次参与式预算的产生导致了政党社会权力的进一步缩减,且政党成员减少,弃权增多。战后德国的统一使得德国许多“六人组”委员会设立有序控制的组织来使民众参与到地方政府决策中。宪法委员会也使得直接选举市长成为可能,德国进一步放宽自治会的优先权,介绍自治法案和民众投票。“参与式民主”理念(民众直接或间接参与公共服务)的重要性在德国渐渐凸显且不断扩大。同时,民众也通过自愿的形式参与到议会或社区事务决策中,此举优化了公共资源利用,恢复了德国城市经济的发展。但是德国许多参与式预算过程还是由政府主导和控制,因为德国当局认为,民众还无法很好地从财政均衡方面来考量预算账目和预算结果。

  德国财政危机和体现地方公共管理现代化的参与式预算与透明度紧密相关。在德国的参与式预算中,透明成为了首要目标。而使民众真正地参与公共决策,特别是将民众当作“客户”咨询是第二目标。在德国参与式预算的标的中,原始资源和公共消耗的信息文件最重要,投资决策信息次之。

  德国公众参与的“核心”程序显示,参与式预算不是决策本身,而是通过市议会优化决策的手段。从这一角度看来,德国经验并非来自阿雷格里港,而是新西兰的基督城。1993年,基督城赢得了“最佳管理”的国际奖项,并成为了楷模,德国的参与式预算借鉴并采用了和新西兰的基督城相同的框架。

  德国参与式预算成果最显著的当属贝塔斯曼基金会。该基金会由一享誉世界的媒体团队成立。1998年,贝塔斯曼基金会联合汉斯贸易联合基金和KGST管理研究机构(“城市未来”),成立了包括黑山林附近六个市的参与式预算试点项目。2000年,贝塔斯曼基金会开始第二个试点项目。这次是联合威斯特伐里亚地产,以另外六个市为中心。在这一实例中,市议会提出决策,然后由一个高于市级的公共组织推动,最终形成了参与式预算程序,并使其成为决策合法化不可或缺的条件。这不同于其他国家,德国的参与式预算并不仅仅单纯考虑底层民众的利益,而是综合平衡各种社会阶层和组织的利益。从参与式预算开始实施,德国有名的社会组织大都投入到参与式预算中,现在也有越来越多的城市开始发展各种形式的参与式预算。现在,柏林的政党组织也开始加入到参与式预算对话中,以期在参与式预算的过程中提出合理的建议。

  柏林的参与式预算在早期还只是部分地区的试验,具体社会效果还有待观察,参与式预算的程序也还在完善之中。但整体来看,德国参与式预算可以分成三个阶段:第一阶段是信息收集阶段。民众收集有关市财政、税收和公共开支的信息,详细解释当地税务收支,了解固定的开支(职员和一般管理),防止政府在“投资”之名下限定公共资源利用的增长。第二阶段由民众咨询构成。此阶段常常发生在公共会议中,所用的调查问卷在互联网上可见。第三阶段为在市议会上根据预算投票做报告。参与式预算的组织机构相当于政府成立的组织(常由地方政权预算议员管理),需考虑到一系列与传统政治程序相对的附加参与途径。这三个阶段完成后,参与式预算在程序上大体确立合法性。

  在德国的佛洛托(人口2.5万),甚至有小学生参与到了地方预算项目中,而且他们的大部分建议都被采纳了,尽管不是一定具有法律约束力。从2001年起,大毋姆施塔特镇(人口2.16万)纳入到本地财政议程的21项项目的参与式预算中。埃姆斯代腾(人口3.5万)的行政部门组织了一个公共研讨会,参与者(约100人)由抽签决定。任何时候参与者都可以获得税收信息和管理开支信息,也可以就增加税收或是公共开支提出建议。行政部门可以选择接受建议或者是不接受,但在预算报告中需解释他们已经认真研究并考虑过这些建议。所有参加市议会的政党必须就提议做笔记或做评论。

  对比分析德国的参与式预算案例,我们会发现,这种参与式预算并不容易复制。德国地方政府大都认为,参与式预算是政府的对手而不是促成决策的最佳信息源。民众也怀疑他们的提议是否真的具有影响力。这使得民众很困惑,因而也减少了参与人员。另一方面,公共理事会和委员会倾向于“选择性倾听”民众提议的实践,而不遵循市民准则导向优先性。尽管透明化程序已形成,但信息其实仍浮于表面,政府决策仍然能自由决定。民众缺乏从现实中学习和影响政府机构的经验。

  直到现在,德国参与式预算似乎仍由行政部门主导和控制,参与式预算的程序介于政府机构和社会组织之间,因此更像是一个交流的公共空间,参与式预算是否能公正直接地削减财政仍有待观察,或者参与式预算也可能会转变成政府不考虑实际情况,片面紧缩公共计划,并使之合法化的工具。但是很多国家对德国的参与式预算模式很感兴趣,比如东欧国家对德国的参与式预算实践越来越感兴趣,这是由于国际财政机构的税收和捐赠,公共组织管理现代化也越来越被广泛地提到,这也与同公共机构的反腐息息相关,这也有赖于像“国际透明度”这样的国际社团的努力。(摘自《党政研究》作者董石桃)