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欧洲参与式预算的目标与模式——基于法、德、西、意四国的总体考察(下)

2018/03/20 09:28   编辑:李华   来源:《党政研究》

  四、“联合参与”模式:西班牙的参与式预算实践

  西班牙的参与式预算实践应该是最接近拉丁美洲背景的国家了,西班牙也是与拉丁美洲交流最多的国家,这主要归功于其语言和其近代历史。西班牙的长期独裁政权改变了民众和当地政府机关的关系,使得逐渐重建民众对民主制的信任成为必然。

  在西班牙,当城市理事会任命市长,并且在各处的党派名单中进行选举,民众们决定参与的可能性就各不相同。在常规管理的基础上,西班牙制订了一些准则,但实际上,各城市可以在参与性方面采取该城市自己的规则。1986年,巴塞罗那就成为率先使用这项规定的城市之一。二十世纪九十年代时,西班牙在不同的城市建立起的部分理事会,但更多被推崇为一种个人问题的咨询场所。

  2003年,西班牙州际现代法更新了“参与”的基本规章,该法案明确大型城市中要选举新的理事会,遴选代表主体,以提升民众在城市管理方面的参与性。在这种积极的参与式预算体系内,从2000年在加泰罗尼亚和安大路西亚最大限度的展开时起,参与式预算的实践在西班牙已经获得了不断提升。

  西班牙参与式预算的特性在于其汲取了“联合参与民主”的理念。在许多城市,那些利益相关的联合起来的参与者,尤其是与其相邻城市利益相关者联合的参与者,确实是该参与式预算惟一的合法参与者。这种“联合参与”有相应的规章支撑,这些规章通常由理事会和市民们联合协商制订,能制约每一个参与者的行为。此外规章中包含相应的组织和议会管理方法,它们甚至被当成地方自然资源投资时遵循的原则。这些规章通常都是在城市理事会上通过了的,一旦形成即成定规,可以避免这些条约的随意更改,因而成为民众在参与过程中有力的法律工具。民众的参与路径在参与式预算不同的阶段任务不同,首先是由政府提供有关预算项目的常规信息和项目报告,然后在市民优先权名单上产生一批有名望的人组成代表团。

  今天的西班牙,有着许多的参与式预算经验。其中最早的是侞彼和圣保罗亚(在巴塞罗那的城区地带),这些城市使用新的参与式预算方法,比如运用民众构建的工艺矩阵,抽签挑选出公民参与代表,然后遴选代表委员会以聚焦讨论一些对预算影响很大的问题。这些参与式预算经验由于政治变动只持续了很短的时间。其它城市,像塞维利亚(人口70万)渐渐开始试验参与式预算的新形式。在萨瓦德尔(人口185万),也于2000年开始了参与式预算的实践探索,在参与式预算的程序的构建过程中,巴塞罗那大学贡献了力量,巴塞罗那大学专家们把参与式预算划分成了三个阶段:第一阶段,参与式预算的主要任务是鉴别参与式预算最重要的问题,使民众对参与的问题达成了解。第二阶段,建立一个“公民讲习班”,使用EASW方法学(欧洲意识方案讲习班),其中“对未来的设想”探索方法,可以在不同的议题上得以应用。按照相应的预算目标,运用科学的方法,反复协商,列出预算初步获准的投资方案清单。第三阶段,按照7个行政区的等级划分策略,评估对每个行政区投资的影响因素,权衡比较和其邻近城市的某些特别投资,通过由市政管理者和公民组成的“陪审委员会”审核,最后形成相应的预算方案。

  从2000年起,在西班牙阿尔瓦塞特(人口15万),居民通过服务于那些对所有城市开放的议会,可以对地方项目提出建议。这种地方议会提出有一个负责民众参与的理事会,该理事会由不同部分的地方社团为代表组成(如街坊、文化、教育、生态、移民等等),然后一起探讨议会提出的预算项目,将预算来源和技术法律可行性一一登记。在参与式预算过程中,通常包括五种性质的预算项目类型:一般的公共工程、行政服务的质量、经济发展的维持、对新生代和教育的关注、城市和住房建设。

  在西班牙克汝德坝(人口30万),市民们也开始在市政议员们限定的地方建设资源限制上对预算投资项目做参与决策。三个不同层次的参与者(街坊、行政区和城市)分组构成一系列的会议小组,参与准则按照不同的层级确定。公民和街坊社区决定投资那些包含街坊与行政区等级的公共事务,最后由有名望的代表按照这些准则提交初步的预算建议清单。最后,这些清单被提交到行政区议会以申请通过。同样,鉴于可行预算限制和行政区对项目等级的划分,每个行政区选出两个代表来确定实施的城市项目名单,市政管理当局对项目可行性评价提供技术支持。此外,代表团成员和有名望的理事们在参与式预算过程中都要接受培训。西班牙克汝德坝和塞维利亚周围的其它城市也都在进行着此类参与式预算的实践探索,这其中还包括了蓬特赫尼尔和拉斯卡韦萨斯-德圣胡安。

  西班牙参与式预算实践试图平衡如下两方面的关系:首先是个人参与者和联合参与者之间的联系;其次是相邻城市和行政区层次的关系。相比邻城关系处理,个人参与性的通常地位更凸显,它更趋向于创建一种预算物化投资,民众的建议很容易就超出地方的财政能力。更多的情况是,社会上的弱势群体都趋向于通过参与式预算,试图从公共投资中获得相应的利益资源。

  在西班牙科尔多瓦,人们尝试克服财政资源分布不均的问题,给那些社会弱势群体以相应的倾斜。在法国,由于对预算委员会的控制不力,人们通常不知道哪些预算项目能够最终达成,这样导致预算建议常常被重复提起或反驳,这样造成民众对社会公共机构的信任减弱。而西班牙参与式预算程序的最大好处是:通过那些有强烈政治意愿的理事会代表来聚合民众意见,他们对参与式预算的最终项目考虑了可执行的手段。比如在科尔多瓦,理事会通常间接地将公共服务项目和参与式预算的目标有效地关联起来,也确定了政府部门的预算执行责任,提升了预算项目实施的可行性,这就丰富了参与式预算的经验,比如预算委员会内部组织的科学建设,及对参与式预算过程的监管等等。

  五、“调整的阿雷格里模式”:意大利的参与式预算实践

  预算议题的参与在20世纪60年代强势进入意大利的政治辩论中,从70年代开始,意大利的许多重要的社会机构,如工厂委员会、教育委员会都有了参与当地城市规划的经历。2000年,意大利地方当局对民众参与提供了财政支持——从象征性财力到真正有帮助的财力,促进了特定地方机构预算参与水平的提高。罗马是意大利第一个使市内行政区变成“自治镇”的城市,这些“自治镇”在一定程度上可以自行决定部分经费支出和直接选举出执行委员会主席。然而,在过去的十年间,公民在介入行政程序和规定个人和政府之间的协议和约定的可能性开始引入了“参与”的理念。“议题参与”迫使强者之间进行简单谈判,不过人们有时经常把外包给私营部门的行政活动和民主参与弄混淆。

  在2001年,随着首届世界社会论坛会议的召开,民间组织、协会和社会论坛以及少许左翼党派(特别是意大利重建共产党)通过广泛发起社会运动,意大利拉丁裔美国人经历了民主的意识爆发。在2001年的选举委员会后,许多市内行政区(多于20个,包括那不勒斯、威尼斯和罗马)形成了对参与式预算实践探索的兴趣,这些行政区提名了一位市议员来做市长,发起了参与式预算的一项试验。但实际上,只有少许城市在建构市政预算的过程中,其具体的创新能与“参与式预算形式”相一致。这个形势多少反映出参与式预算已经在意大利人的想象力中生根,同时反应了意大利参与式预算实践包含了某种激进政治化道路(有时明显是意识形态的)的实践探索。在意大利,参与式预算常常成为代表选举计划中可消费的“时尚”,或是政党之间,或政党和社会之间的谈判手段。

  例如,意大利许多市内行政区会把主要预算条款以精简的形式在年册中对大众发放。一些市内行政区创建了网站或杂志来提供公共工程建造进度的消息,而另一些则创建了公开集会来介绍委员会预算(一旦准许的话)。这也意味着许多小型预算中利用了流行几十年的传统。参与式预算讨论和社会预算讨论在同时发展(按照公共政策或公司工会协会和社会合作社的组织来衡量社会效应)。直到2003年,即使对于学术界来说,意大利参与式预算的参考模范还是巴西阿雷格里港,在意大利兴起了效仿和交流巴西的参与式预算实践的活动。

  在今天的意大利,大约有20个不同的涉及参与式预算的案例。米兰的一些城镇,如维梅尔卡泰(人口25万)、特瑞图阿达(人口116万)和尹扎苟(人口089万)就是属于这样的城市。早在1994年,意大利皮耶韦-伊曼纽尔(人口18万),在荒唐的城市规划的贿赂丑闻和行政人员逮捕后,皮耶韦-伊曼纽尔便逐渐发展了参与式预算实践。从1998年起,为了重新赢得市民对城市制度的信任,皮耶韦-伊曼纽尔地方委员会已经在学校建筑的重建方面,与临近地方和义务教育阶段学生的关系(一个能让下一代在积极参政方面有觉悟的重要地方)作出了努力。在2002年,有人提出进行参与式预算试验,并形成了一个三年发展计划(2003-2005)。最开始,它显然是在参考巴西的经验。它有两个周期:第一个周期是由6个地方集会组成,这些集会对所有通过投票卡,在能言语介入严格的时间框架中对有需求的人开放预算信息。第二个周期致力于参与式计划公会建立——它是一个能让行政人员、技术人员、社会经济组织能接触并发现突出问题解决办法,参与式计划公会确定财政来源,还能对技术、管理可行性进行估价。计划公会创建了一个完整的操作计划,此计划必须得到每个委员会成员的赞成。市民的“次要”建议变成为有关政府机关的建议,为了提高市民对共同管理选项任务的信任,在周期结束前,市政委员会努力使它们转换成低成本试点工程。

  意大利参与式预算推动了地方市政委员会快速组织变革的规则,参与者的建议也能够展示参与市民多样性的需求。同样的集会会在不同的时间举行,此外,托儿所空间和“性别预算”措施的构建已让大量女性参加,这冲破了在本地占优势的“大男子主义”文化大厦所设置的障碍。市政委员会每年必须接受居民所设的最小数量预算项目,在三年的试运行中,这种小型预算项目占的比例逐渐从最初的33%上升到2005年的75%。

  在意大利格瑞图莫(人口139万),过去的两年改变了参与式预算进程,与其他相似的公共事务进程结合得很成功。直到2002年,该城市社区里的参与者只限制于和委员会合作,不能影响预算项目的确定。然而,自从2003年,参与式预算的周期中通过可行性计划和委员会技术人员做出的成本分析,为民众参与影响的发挥确定了程序因素,通过不同的投票卡和有条理的参与式程序,该城市的市民有了影响社区公共项目的预算可能途径。城市委员会承诺尊重地区预算项目优先等级名单,保证了每个地区至少有一个预算项目的优先权。居民为镇上投票选出的预算项目优先权,事实上是基于行政机构选举的一种评价和“委任计划”的重组组织。在过去的11年内,随着该城市地方选举参与率超过60%,且还不停在增长,一个叫“团结与参与”的市政委员会一直在管理着这个镇。

  第三个有趣的参与式预算实践发生在罗马的11个自治镇(人口1389万),该镇共分成了8个同样的区域。从2003年起,为了选举代表举办开放的本地集会,按照每15个到场的人中选出一个代表。2004年,代表们(可废除且不连任)转变成简单的发言人,即一旦市民选出他们的代表,市民便不再参与。在特殊工作集体中,发言人提出的预算优先权名单。如今,一个关于此程序的正式法令通过了。

  从政治层面上来说,意大利参与式预算的过程在走向日常管理实践的改革中遭遇到瓶颈。在一项关于此问题的“法律”制定中,对于参与式预算试验的广泛担忧成为参与式预算进一步发展的障碍。至今,意大利市民似乎对作为创新手段的参与式预算不太感兴趣。此外,参与式预算的发展潜力也似乎不够,只有1%到2%的市民参与其中。大多数情况下,“温和的”审议程序更受城市公共事务参与者欢迎,它们并不关注最后的决策,而是关注公共辩论过程中的意见表达程度。(摘自《党政研究》作者董石桃)