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新加坡的生态问责制

2018/07/04 15:44   编辑:李华   来源:《东南亚纵横》

  新加坡享有“花园城市”“清洁和绿化城市”的美誉,作为一个生态城市、生态国家,其生态环境质量在世界上处于领先地位,除了得益于全民环境教育等措施,还要归功于新加坡具有完备的生态问责制度体系。

  一、新加坡生态问责体系的构成

  新加坡生态问责体系主要由议会问责、法制问责、行政机关内部问责、反对党问责、公众问责以及非政府环保组织问责等构成。

  (一)议会问责

  1质询

  根据新加坡宪法,在议会进行期间,各议员可以就某项政府决策、具体的行政措施以及行政活动等向各部部长或政府首脑进行质疑和询问,并要求获得较为满意的口头答复。议会对内阁政府各个署的行政人员进行监督,行政人员必须对自己的行为负责,一经发现过失就要承担相应的责任。新加坡政府内阁中设有环境部,于1972年成立,在2004年改为环境与水资源部,是国际上成立最早的环境保护的政府行政机构之一。

  2国政调查

  国政调查在生态环境问责制中同样适用。议会可以通过国政调查来了解生态环境政策的实施情况,对环境及水资源部以及所辖各个部门的人员是否切实履行了相应的责任进行调查。如2003年新加坡环境及水资源部对下设的实验室开展三层次审查,第一层次是内部审查,第二层次是由国内其他同等级的实验室负责人进行审查,第三层次则是邀请海外专家给予咨询审查。第一层次调查则是议会将权力委托给在该领域著名的人物组成小组对环境部下的实验室进行调查,考察其是否符合国家实验室的相关标准,确保不会对生态环境造成威胁。

  (二)法制问责

  新加坡很多法律源于英国,保留英国有关法律优点的部分,又赋予一些新加坡特色。新加坡法律并不是拘泥不变,而是根据情况变化对法律进行相应的修改,在生态环境保护上体现的尤为明显。目前新加坡有关环境的法律法规达40多部,涉及到的生活领域非常广泛,与生活联系十分紧密。新加坡完备的法律法规、严苛的法律执行,造就了今天清洁、绿色的新加坡。

  1完备的法律法规条例

  新加坡生态环境保护领域内成文法的作用和地位远远超过了普通法。新加坡生态环境保护的法律法规基本都包含在环境及水资源部制定的单行法中。早在新加坡还是自治邦的时候,李光耀就提出了绿化新加坡的构想,注意到保护环境的重要性,在《刑法典》中对故意污染空气和故意污染水源的行为进行了规定。1966年颁布了《破坏法》,虽然内容不多,却对破坏公共环境的行为制定了严厉的惩罚措施。1968年颁布的《公共环境卫生法》是新加坡涉及到整个环境卫生的一般法。20世纪70年代以来,新加坡在生态环境保护方面制定了更加细致清晰的法律规则条例。在大气污染控制方面,颁布《大气净化法》《大气净化标准规则》《室外烟火禁止条令》等;在噪声控制方面,颁布《建筑工地噪音控制条例》《航空法》《汽车制造与使用规则》等;在水污染控制方面,颁布《产业排水规则》《水质污染防止和下水道法》《污水排水法》和《禁止工业废水的水道排放》等。新加坡在保护生态环境立法方面以预防为主,强调事前控制。所颁布的每项法律规则条例、条款详细明确、权责清晰,易于理解。在实际保护环境的过程中具有可行性、可操作性。通过立法的形式,新加坡几乎将保护生态环境的各个领域都纳入了法制化轨道,确定了生态问责制的具体内容。

  2严苛的法律执行保障

  再完善的法律法规也需要在实际中配以严苛的执行来保障。新加坡执法之严也是世界上有目共睹的,对违反环境法的行为形成了由轻至重的制裁体系,包括罚款、没收、矫正工作令、监禁甚至鞭刑。鞭刑是新加坡在保护生态环境方面独有的一种肉刑。在新加坡的公共场所到处都可以瞥见关于罚款或监禁的提醒,如“乱丢垃圾罚款1000新元”的告示,相当于普通公民一个月的收入。像随地吐痰、破坏草坪、乱扔烟蒂等的行为人,在新加坡自然会收到罚款单,如不准时交纳相应的罚款,随后便会收到法院的传讯。通过严格的法律执行,使得新加坡生态问责制在实际生态环境保护中有了保障。

  (三)行政机关内部问责

  新加坡的环境及水资源部,是负责生态环境保护工作和生态环境基础建设的最高行政机构,负责政府有关生态环境目标的规划及目标的完成。环境及水资源部为政府做出决策之前提供建设性意见,并通过多种方式获得国际上领先的有关生态环境保护的经验与技术。新加坡的环境及水资源部在致力于保护生态环境教育、提升社会各界保护生态环境的意识与专业化水平的同时也与国际机构合作,例如解决共同关心的跨境环境问题,并使得新加坡是签订《多边环境协定》的一员。新加坡的环境保护部对政府实施有关环境项目进行监测,减少和预防环境污染,并对相关法律法规的落实进行监督,同时就环境保护提供咨询和指导服务。

  (四)反对党问责

  新加坡是“一党独大”制国家,也存在着数量众多的反对党,能引起执政党即人民行动党警惕的有民主党、工人党等反对党。对新加坡民众来说,需要反对党力量的存在是由于人民行动党过于强大,需要监督与制衡。2011年大选后,工人党在国会87个选区议席中占6个议席,纵观新加坡政党历史,在这次选举中反对党可谓大胜。所以,新加坡的反对党也是对政府进行问责的主体之一。反对党通过在议会中占有的席位对政府和执政党进行问责和监督,这种监督就成为对人民行动党及其政府的一种制约。生态环境保护、人居环境质量等问题是反对党和执政党选举时的重大议题。所以,无论是反对党还是执政党在争取选民投票时都会展示出自己在未来几年执政的纲领,对生态环境的保护、对人居环境的改善等的具体措施和承诺都包含其中。如2001年,反对党詹时中对自己选区的组屋进行翻新、粉刷和修补,同时计划增建各种公共设施,以进一步改善该选区内的居住环境,从而在2001年和2006年连续在议会中担任该选区的议员。

  (五)公众问责

  新加坡在生态环境问责中高度关注社会多元主体治理,重视社会群众或社区在生态问责中的地位。在多元协作的治理模式中,政府起着主导作用,使得企业、社会公众有着强烈的生态环境保护意识,并能够自愿积极主动地参与到保护环境的实践中去,这与国际上环境管理的范式变迁即从管理环境、参与式管理环境到治理环境这一进程相一致。如在1968年举行的“保持新加坡清洁运动”是政府探索新的方式让社会公众参与到环境保护中的第一个全国性运动,政府通过大众传媒、海报、横幅等方式大规模的宣传,让公众了解到保护环境的重要性,营造一种全民参与的社会气氛,形成了一种将社会各种力量凝结在一起的合作互动机制,积极调动多元主体的积极性,让更多的社会力量参与到保护生态环境的问责中。特别是新加坡环境及水资源部在制定有关环境政策的宏大愿景目标时,会将计划的草案副本分发给广大社会公众,接受广泛的公众咨询、评论和反馈,而且,环境及水资源部还会和学校合作开设有关保护生态环境的课程并在校内建立环境教育顾问网络(EEA),从而提升学生及公众在保护生态环境中的知识、技能,在帮助提高决策质量的同时促进生态环境问责的有效性、时效性。只有广泛的社会公众不断用环保知识武装自己并参与到保护生态环境的事业中,才能够充分地了解政府在保护环境过程中发挥的作用,从而对生态环境问责起到真正有力的监督。

  (六)非政府环保组织问责

  新加坡有多个与生态环境有关的非政府组织,如新加坡环境委员会(SEC)、新加坡自然学会、新加坡珊瑚礁保护委员会等。其中,新加坡环境委员会成立于1995年,董事会成员包括来自私营部门、学术界和政府部门的成员,在面对环境问题时能够以专业、广泛的知识进行研究并实施。新加坡环境委员会是新加坡环境运动的推动者和保护伞组织,团结所有的环保利益相关者,共同推进新加坡清洁、绿色的事业。

  新加坡自然学会,在很长一段时间内,其成员及相关组织一直负责驱动环境保护的议程。新加坡自然学会对环境及水资源部所做出的有害于生态环境的措施进行问责,运用环境影响评估(EIA)对环境及水资源部在初期做出有关环境方面措施的各方面进行评估,一旦发现存在潜在影响时便会运用公众、媒体舆论的力量来停止其行为措施。例如,早在1991年,新加坡自然学会就成功阻止了政府将要在较低的皮尔斯水库建立一个18洞的高尔夫球场的提案。新加坡自然学会独立开展了对皮尔斯水库的环境影响评价,并发表了一系列对环境存在潜在影响的建议,引起公众、媒体对此事件的极度关注,而之前政府对皮尔斯水库的环境影响评估结果并没有公之于众。可见,新加坡非政府组织在生态环境保护中的作用非常大,也对环境与资源部进行了强有力的监督。

  二、可资借鉴的成功经验

  新加坡生态问责制的成功经验,对正处在改善生态环境关键时期的中国的生态问责制建设具有重要的借鉴意义。

  (一)进一步加强和完善生态问责立法

  良好的制度需要在法治的环境下才能够更好的运转,生态问责制亦是如此。目前,中国已颁布了一系列与生态环境保护相关的法律法规和标准,对生态环境的改善起到了保障作用,但在整体性、系统性和有效执行性等方面还有许多问题有待解决。新加坡生态问责制一个明显的特点就是法制化程度高,各种法律法规条款详细具体明确,涉及的领域非常广泛,主要以单行法为主,有针对性地保护生态环境且在环保过程中有着很强的系统性和可操作性,有效地减少了生态问责制实施过程中的障碍。虽然中国在2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》被称为“史上最严环保法”,但对部分较为严格的处罚权并未完全下放,这就使得政府可能考虑经济因素而庇护严重污染环境的企业而不考虑生态环境保护部门的建议。同时,对政府在生态环境保护中的权责定位存在“重权力、轻责任”现象,即强调政府的监督权和处分权,而不重视对自身失责行为的追究,而后者正是生态问责制的重心所在。因此,应该进一步完善中国的生态问责立法,特别是确定政府的责任重心地位,在吸收新加坡经验的同时,结合中国实际情况因地制宜,使中国法律法规在实践中具有可行性与操作性。另外,生态问责的立法应以预防为主,并对违反生态环境法律法规的行为给予严厉的制裁。

  (二)完善异体问责的多元生态问责体系

  新加坡的生态问责制具有问责主体多样化的特点,不仅有专业的法制问责、反对党问责,还有政府行政机关内部问责及社会公众、非政府环保组织问责。中国生态问责制则表现出主体过于单一的特点,主要是政府内部上下级之间的问责,而异体问责主体在生态环境问责实践中效力低下。中国需要借鉴并吸收新加坡在这一领域的成功经验,促进国内异体问责主体的多元化,加强司法机关和人民代表大会等问责主体的功能,提高公民等异体问责主体的生态环境问责的权力与意识,并拓宽其参与问责的途径,从而增强异体问责效力。

  (三)重视生态问责中的公众参与

  新加坡生态问责制取得成功的一个重要因素就是全民参与,而且公民的生态环境专业素质较高,这为新加坡生态问责制的实施提供了强有力的监督。中国政府应充分意识到公众参与的重要性,发挥社会公众的监督职能,营造一种良性互动的全民参与机制。同时引入专业性、权威性的第三方评估机构,对政府在生态环境中的有关行为做出具有权威性且专业性的评估,使得政府意识到自身行为对环境的利害程度。生态环境问题本就是涉及所有组织及个人利益的公益性问题,只有提升社会公众的生态环境保护素养和生态环境保护专业知识,才会切实了解生态环境保护的意义,更好地发挥公众在生态环境问责中的功能。

  (摘自《东南亚纵横》作者司林波李雪婷)