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省人大环资委关于开展河湖保护管理领题督导的报告

2018/08/09 20:35   编辑:李华   来源:

  2017年12月

  2017年,省人大环资委策应省委省政府打造河长制升级版的决策部署,深入研究人大监督工作的规律和特点,积极探索开展领题督导,有力地推动河湖保护管理工作。现将有关情况报告如下。

  一、创新开展河湖保护管理领题督导

  我省水环境总体良好,但水污染形势比较严峻,护水治水任务比较紧迫。我委确立治污必先治水、治水必先治源、治源必先治“官”的监督工作思路,建立环境资源监督发现问题整改督导机制。2017年选择南昌市艾溪湖、瑶湖、青山湖,抚州市洪门水库,九江市博阳河,宜春市飞剑潭水库,新余市仙女湖,吉安市万安水库,赣州市陡水水库和南河水库等10个湖河库开展领题督导。

  (一)做法和特点

  1高位推动。省人大常委会党组副书记、副主任周萌、副主任冯桃莲高度重视河湖保护管理工作,充分肯定我委的监督工作思路并予以指导。冯桃莲副主任作为抚河省级河长,于2016年4月、12月和2017年8月,先后开展抚河流域河长制调研、“回头看”和巡河督导,着力推动抚河流域河长制实施。今年3月,还率队赴南昌市视察乌沙河、青山湖、赣江南支水环境保护情况,要求以深入落实河长制为抓手,实行综合治理、标本兼治。10月,结合《江西省湖泊保护条例》立法调研,检查指导仙女湖保护管理工作,要求正确处理旅游开发与生态保护的关系,以更细更严措施加强生活污水、垃圾等治理,科学有效改善仙女湖水质。

  2直面问题。2017年初,我委会商各设区市人大,筛选10个具有代表性的湖河库,摸准其水污染、水生态问题,作为领题督导的切入点。近年来,在河长制推动下,10个湖河库保护管理工作得到加强,但受制于多种因素,仍然存在不少问题。南昌市艾溪湖、瑶湖长期劣于Ⅳ、Ⅴ类水,入湖幸福渠二支、普庆寺沟为黑臭水体,青山湖长期受雨污混流、污水管网溢流困扰。抚州市洪门水库长期网箱养殖、施肥养鱼,近几年旅游开发污染风险也凸显。九江市博阳河是德安县城饮用水源地、鄱阳湖一级支流,高速公路、国道穿越老水源,安全隐患大,流域性污染影响饮用水安全和鄱阳湖水质。宜春市飞剑潭水库列为中心城区和沿途乡镇备用水源地,库区畜禽养殖和生活污水垃圾、旅游等污染治理引起省市人大共鸣。新余市仙女湖是中心城区主要饮用水源,上游污染源和湖区矿山、养殖、生活污水垃圾等污染源叠加,水质呈下降趋势。万安水库是县城主要饮用水源地,网箱养殖、周边排污口和上游生活垃圾对水质造成威胁。赣州市陡水水库和南河水库受到周边生活垃圾、污水和水上渔业污染等威胁。这些表象是环境问题,深层次是经济社会发展方式、政府管理、河长制作用发挥、企业和公众履行环保义务等方面问题。我委把监督重点从“督企”转向“督政”,督促政府和河长落实责任,促进问题有效解决。

  3分工负责。我委合理安排分工,由10位负责同志组成7个小组,分头负责7个设区市相关湖河库督导。陈尚云主任委员、杨泽民专职副主任委员负责南昌市艾溪湖、瑶湖、青山湖。李春燕副主任委员负责抚州市洪门水库。虞国庆副主任委员负责九江市博阳河。甘筱青副主任委员负责宜春市飞剑潭水库。屠永发副主任委员、柳铭副巡视员负责新余市仙女湖。雷晓燕副主任委员、李广振委员负责吉安市万安水库。陈松远副主任委员负责赣州市陡水水库和南河水库。每组落实1至2名工作人员做好服务保障工作。各组明确督导任务,采取多种方式开展督导并在委员会全体会议上通报情况、凝聚共识,形成互学互鉴、你追我赶的良好督导氛围。

  4深入持续。我委扭住问题决不放松,坚持不懈推动整治落实。各组从3月起,陆续会同省直有关部门和新闻媒体,扑下身子,深入基层,既召开座谈会,认真听取有关河湖长及政府部门汇报,全面了解情况;又实地察看,向群众问需问计,掌握第一手资料。对发现的河湖保护管理问题纳入环境资源信息库,密切关注整改动态,并多次实地督导。南昌组2016年率先试点督导艾溪湖、瑶湖,2017年围绕引水活化、畜禽养殖关闭、生活污水处理、黑臭水体整治等问题两次全面督导、多次有针对性暗访。九江组围绕德安城区新旧饮用水源和应急备用水源管理,两次沿博阳河考察水库退养、畜禽养殖关闭、村庄污水处理和入河排污口治理,督导深入到点、覆盖到面。新余组在两次督导仙女湖的基础上,还结合《江西省湖泊保护条例》立法调研,督促新余市加强辖区内治污管控,强化入湖排污口整治,重视新余宜春交界断面监控。抚州、宜春、吉安、赣州组结合环保赣江行活动,多次分别督导洪门水库、飞剑潭水库、万安水库、陡水水库和南河水库,察看畜禽禁养区落实、网箱养殖清理、生活垃圾污水防治、旅游开发防污等工作,紧盯问题整改见效。

  (二)成效和体会

  一年来,河湖领题督导做了大量工作,取得了明显成效。一是推动河长制落实。有关市县区河长制组织体系、工作机制进一步完善,责任单位的责任意识、担当意识、作为意识不断增强。特别是各河湖长主动靠前指挥,加强组织领导、协调推动和督导压责,统筹推进河湖流域管理和综合治理,形成了心往一处想、劲往一处使的工作态势。二是推动环境问题整治。南昌市艾溪湖引五干渠水活化工程建设、上游幸福渠流域畜禽禁养、周边垃圾整治、广阳村分散式污水处理设施建设已经完成,幸福渠二支河黑臭水体整治加快推进;瑶湖上游罗家镇列入禁养区,普庆寺沟整治拟将纳入环瑶湖综合治理规划。抚州市洪门水库加快实施生态保护项目建设,基本清除拦网、网箱养鱼,将沿库洪门、龙湖镇划入禁养区,暂停开发湖区景点并将升级打造生态旅游。宜春市飞剑潭水库管理局与农(渔)业部门开展联合执法,并与乡镇、村组加强日常巡查,打击砍伐林木、捕鱼、禽畜养殖等违法行为;库区新增新农村建设点,妥善处理生活污水和垃圾。新余市仙女湖清退沿湖1公里以内工矿企业,停产整顿5公里以内5家工矿企业,湖区实行全面禁养,旅游点建设小型污水处理设施,旅游垃圾统一收集上岸处理。吉安市万安水库禁止投肥养殖,10公里范围内24家网箱养殖户签订协议搬迁上岸,渔棚、无棚底排、拦网等非法渔具全面整治。赣州市陡水水库和南河水库周边污染企业关停,水上餐馆搬迁上岸,500多户渔民转产上岸,渔棚、网箱、定置网、地网等渔具基本清除,坚持人放天养、增殖放流。三是推动流域综合治理。九江市博阳河源头瑞昌市和上中游德安县拆除退出禁养区养殖场,德安县城饮用水源上移、水库实行人放天养,下游共青城市新建或提标改造生活污水处理厂,全流域共治格局日渐形成。2016年抚河“清河行动”发现的52个问题已完成整改,曾出现劣Ⅴ类水的东乡区罗溪桥断面水质基本稳定在Ⅳ类。

  一年来,河湖领题督导积累了实践经验,深化了思想认识。

  第一,融入全省大局是顺利开展的前提。水资源、水污染、水生态问题是我省生态环境的全局性战略性问题。实施河长制是加强河湖保护管理、维护河湖健康生命的重要抓手和制度保障,也是建设国家生态文明试验区、打造美丽中国“江西样板”的重大任务和有力实践。我委开展河湖保护管理领题督导顺应大势,契合热点,引起省人大常委会领导高度重视,取得各地各有关部门支持配合,各项工作得以顺利有效开展。

  第二,发挥河长作用是督有成效的抓手。河湖保护管理是一项复杂的系统性、综合性工程,河长起着至关重要的作用。我委围绕水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、水域岸线管理等方面全面开展督导,特别是抓住河长制落实和河长作用发挥这个牛鼻子深入监督。加强市县河长对接,听取汇报、座谈交流、面对面反馈意见,支持解决河长履职中遇到的困难问题,推动落实河长责任体系,充分发挥河长总协调总“督政”作用,对领题督导取得实效发挥了重要作用。

  第三,动员全委之力是督出影响的关键。我委开展河湖领题督导,实质上是要探索建立监督发现问题整改的跟踪问效机制,构建统分结合、群策群力的人大专委会监督格局。督导工作既集中领导、统一思想,又分头行动、各有特色,充分发挥委员会全体组成人员的积极性、创造性,形成了深入推进全省河湖保护管理的工作合力。各督导小组都紧盯问题不放,持续跟进,逐级压责,采取不同形式开展两次以上实地督导,促使问题整治能落地、有回音、出成效。

  第四,流域综合治理是河湖保护的出路。我省打造河长制升级版,明确提出要统筹山水林田湖草,强化流域生态综合治理。在督导实践中,我委着力推动跳出点源治理,统筹上下游、干支流,追溯外源性、源头性污染,实行标本兼治、流域一体化管理。同时也深切感到,进一步加强跨区域综合治理极为重要。如新余市为保护仙女湖做了大量工作,但受上游污染源等因素影响,水质改善难度很大等,证明加强流域综合治理是保护河湖的根本出路。

  二、河长制实施暨河湖保护管理中的主要问题

  通过领题督导发现,我省河长制工作和河湖保护管理取得了显著成效,但还存在一些带有普遍性、倾向性的问题。

  (一)河长制工作有待加强。组织体制上,部分乡镇、村庄河长制工作没有全面开展,河湖保护管理责任没有有效落实。思想认识上,有的河湖长只是领衔挂名,仅依靠责任单位推动工作,没有真正扑下身子认真履职,一些工作推进缓慢。有的地方多强调客观原因、实际困难和历史欠帐,主观能动性发挥不足。运行机制上,责任单位之间信息共享不够通畅,综合协调机制还不健全。绝大多数地方责任单位执法力量分散,综合执法没有建立,联动执法尚未常态化,工作合力并未真正形成。自身建设上,各级河长办自身能力有待提高,基层河长办人员紧缺问题较为突出。

  (二)河湖保护压力巨大。一方面,水污染形势依然严峻。有的工业企业因法制意识欠缺、部门监管不力,不履行治污主体责任,不时直排、超排、偷排。工业园区污水处理厂因管网建设滞后、废水收集浓度不够、综合性废水处理工艺科学性不强,其减排效益总体不佳,超标外排现象时有发生。农药化肥施用总量大,畜禽养殖粪污资源化利用率低,施肥养鱼仍然存在,网箱养鱼时有反弹。乡村生活污水、垃圾污染也给河湖保护带来压力。另一方面,水生态破坏仍在继续。一些河段和鄱阳湖地区非法采砂比较突出,有的采砂码头在禁采后没有拆除到位。部分河堤存在违规建筑,进贤县等地存在建筑垃圾倾倒河岸现象。使用电捕船、违法网具等非法方式电鱼毒鱼现象普遍,缺乏有效查处灯光诱捕等强破坏捕捞行为的办法举措。

  (三)饮用水源风险凸显。有的水源保护区存有雨污混排口、甚至有排污项目,有的一级保护区内长期进行蔬菜种植等农业生产。少数水源地水质超标。水源保护区管理不规范现象普遍,宣传告示、标界立桩、隔离等规范管护措施无需太多投入,但很多地方并未实施。随着现有水源污染风险加大,应急备用水源建设迫在眉睫。而全省应急备用水源建设总体滞后,目前2个设区市已建、1个设区市在建、2个设区市正在准备建设、6个设区市未定计划。

  (四)政策资金支持不够。各地财力有限,难以保障河湖的水质检测、日常管护、畜禽养殖关闭搬迁、提前中止水库承包养殖、人工增殖放流等所需经费。河湖管护工资较低,员工积极性不高。城市建成区河湖治理工程受征地拆迁、土地占补平衡、市政管网、城建规划调整等制约,推进难度大,如南昌市艾溪湖、瑶湖等上游水系综合治理涉及面广、受限因素多、工程进展慢。

  (五)区域协作仍显松散。多数河流和大型湖泊跨县区甚至设区市,上下游协调、合作问题突出。如万安水库巨量漂浮垃圾来自上游赣州市,县财力人力难以应对,不得不请求省直有关部门协调解决。破坏河湖环境违法成本低、处罚周期长,执法监管难以起到应有的震慑效果。

  三、进一步打造河长制升级版的意见建议

  (一)加强宣传教育,营造绿色发展浓厚氛围。党的十九大报告提出要加快水污染防治,实施流域环境综合治理,中央深改组于去年10月、今年11月相继审议通过《关于全面推行河长制的意见》、《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》,这些都为加强河湖保护管理指明了方向,提供了遵循。各地政府及有关部门要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山、人与自然和谐共生等理念,以满足人民日益增长的优美生态环境需要为导向,完善生态文明建设考核评价制度,进一步强化河湖保护管理工作。深入开展环保国情省情宣传教育,将河长制、湖长制纳入党政领导干部必修课、公众科普教育和社会公益宣传,在全社会营造人人关爱河湖、珍惜河湖、保护河湖的良好氛围。

  (二)加强制度建设,提升河长履职能力。根据工作需要,不断完善和严格落实工作督察、巡河督导、考核验收、表彰管理等配套制度。建好省、市、县三级河长制地理管理信息平台,编好流域综合治理规划和“一河一策”,运用云计算、大数据技术,实现河湖保护管理动态化、科学化。河湖保护基本单元在区段,河长制落实基础在乡镇,应当建立健全乡村河长制工作机制,开展乡村分段巡护、考评、奖惩、通报工作,鼓励村级河长单位创建示范河湖,树立一大批先进典型。结合生态监管体制改革,整合有关行政事业资源,加强基层河长办人员力量。

  (三)加强治水护水,改善河湖生态系统。一是治污水。以深入推进消灭劣V类水攻坚战为契机,对持续不达标的断面重点问诊、挂牌督办。加强对工业园区和城镇污水处理配套管网建设修复的督导,推进污水处理厂脱氮除磷、提标改造,加强污水处理厂运营监控和考核。二是护水源。将饮用水源保护和应急备用水源建设列入重大民生工程抓紧抓实。全面清理水源保护区污染源和各种风险隐患,坚决取缔保护区内排污口和违法建设项目,加强标志、标界、隔离等规范管理。三是保生态。河湖湿地是支撑生态安全格局的重要组成部分,应当通过划定并严守生态保护红线加强保护。推行河湖休养生息,维护河湖水系连通性、水生生物多样性,推广增殖放流。实行典型案例公开曝光,坚决打击填埋河湖、非法占用河湖、采砂、捕鱼等行为。四是强监测。扩大涉水企业、饮用水水源地自动监控范围,实现重点污染源在线监测全覆盖,加密重点断面、重要河湖监测频次,逐级上收地表水考核断面监测评价权,加强监测分析及成果运用,提高河湖监管的精准性、有效性。五是促监督。推广利用微信、手机APP等平台,实行环境违法举报奖励,动员社会力量开展河湖保护管理监督。

  (四)加强扶持协作,统筹河湖保护各项工作。建议各级财政整合资金,加大河湖保护管理投入力度,保障日常管理、监测研究、养殖退养、增殖放流等所需经费。建立健全河湖保护生态补偿机制,帮扶渔民“洗脚上岸”、转产就业,适当补助退田退耕退牧、还湖还林还草。出台畜禽养殖粪污转化有机肥补贴办法,制定低毒生物农药施用、环境友好型地膜使用、塑料袋等生活垃圾回收利用的扶持政策。设立生态公益基金,支持第三方污染治理和生态修复,鼓励志愿者参与环境保护。充分发挥河长制优势,采取行政、经济等手段协调解决土地、征迁、规划、跨区域水环境保护等方面难题。

  (五)加强法治建设,提高河湖保护司法保障水平。制定务实管用的《江西省湖泊保护条例》,巩固河长制成果,条件成熟时可以将其上升为地方性法规。设区市应当开展特定河湖库的“小而精”立法。抓紧制定与河湖保护法律法规配套的政府规章和政策文件。深入研究和探索推广鹰潭市做法,不突破行政机构编制,整合有关部门力量,建立健全河湖保护管理综合执法机制。完善环境资源行政执法和司法衔接机制,建立健全生态公益讼诉制度,严肃查处环境污染问题,严厉打击侵占湿地、非法捕捞等破坏水生态行为,全面提升河湖保护管理执法水平。