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(九江市)在全省乡镇人大主席培训班上交流发言

2019/11/05 17:39   编辑:侯洁如   来源:办公厅宣传处

 

九江市人大常委会

  乡镇人大作为最基层的国家权力机关,与人民群众打交道最直接、最广泛,最能体察民情、了解民意;充分发挥乡镇人大和人大代表作用,对于发展和完善人民代表大会制度,巩固党的执政基础,保证人民当家作主具有十分重要的意义。因此,这次全省乡镇人大主席培训班非常重要,也很有意义;在座的大家责任重大、使命光荣!

  党的十八大以来,中央、省委高度重视基层人大工作和建设,2015年6月,中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》,并推动修改了地方组织法、选举法、代表法,为加强基层人大建设提供了政治保障和法律支撑。同时,省委也出台了《关于与时俱进创新发展人大工作的意见》,特别是制定了《关于加强县乡人大建设的若干实施意见》,明确了“八条”硬性措施。这是新形势下中央、省委加强基层人大工作、推进社会主义民主法治建设的重要举措,特别是为推进新形势下乡镇人大工作指明了方向、提供了遵循。

  近年来,在省人大及其常委会的有力指导和各级党委的坚强领导下,九江市各级人大坚持在继承中发展,在创新中提高,立法工作、监督工作、代表工作以及自身建设等方面都有新的成效。特别是乡镇人大工作取得了长足进步,实现了跨越式发展。目前,全市共设人民代表大会195个,其中,乡(镇)人民代表大会181个,县(市、区)人民代表大会13个,市级人民代表大会1个。全市各级人大代表12877人,其中,乡镇人大代表9891人,占比达76.8%。可以说,乡镇人大工作在全市人大工作中,占居一个举足轻重的重要位置。

  下面,我结合九江工作实际,主要从四个方面,与大家作个简要交流。

  一、坚持“党的领导”这一根本,积极争取党委的支持。中央、省委关于加强基层人大工作和建设的系列文件出台后,九江市人大常委会始终把坚持党的领导贯彻于工作的全过程、全方面,积极争取市委的大力支持,及时推动市委研究出台了《关于进一步加强和创新人大工作的实施意见》,各县(市、区)党委也出台了相应文件,进一步明确了加强乡镇人大工作的有力举措。

  实际工作中,我们可以看到,争取市委支持、出台文件,相对比较容易;但是要做到市委文件中有“干货”、得到实打实的支持,这非常关键。为此,我们在2015年4月底至5月上旬,组织由常委会领导牵头、相关委办参与的多个调研组,分赴13个县(市、区),就全市人大工作情况特别是乡镇人大工作情况,进行深入调研。通过召开汇报座谈会、发放调查表、察看活动现场等多种形式,认真听取了各县(市、区)人大常委会、乡镇人大主席团和部分基层人大代表的意见建议。最后,通过认真整理归纳,形成调研报告,并及时向市委汇报,让市委全面深入了解乡镇人大工作情况,为市委出台实施意见打下了坚实基础。

  通过这次深入调研,我们发现当时乡镇人大工作面临着急需解决的几个问题:一是工作力量薄弱。一方面,专职人大主席“不专”。尽管96.3%的乡镇配有专职人大主席,但因其分管或直接牵头参与的工作较多,主要精力用于党政中心工作,真正投入人大工作的精力十分有限,大多数仅局限于每年组织召开一次人代会。另一方面,人大干事“不专”。尽管71.6%的乡镇配有人大秘书,但仅有28.7%的为专职,且年龄较大,多为几近退休的干部;兼职从事人大工作的干部全市也仅有4名。二是工作经费无保障。在工作经费上,绝大部分乡镇未列入财政预算,有的乡镇虽已列入,但标准偏低,大多均以实报实销的方式进行开支,易受主要领导的支持力度甚至是个人情绪的影响;在代表经费上,大多数仍是按照2006年省规定的最低标准,每人每年300元,难以保障代表履职活动、务工补贴等必要支出。三是大会期间履职有限,闭会期间职权虚置。乡镇人大履职内容基本上以召开人代会为主,大会期间,因考虑经费、中心工作时间冲突等因素,大多会议时间安排较短(多为一天),直接导致会议程序不规范,代表审议不充分,“走过场”现象较为严重。因此,乡镇人大闭会期间基本处于“三无”状态:无活动、无经费、无作用。

  为此,我们确定当时一个阶段的工作重点,就是推动各级党委解决以上问题,并通过党委文件固定下来,形成明确的意见,为乡镇人大依法履职提供政治保障。主要明确了以下几个方面:

  1.保障了乡镇人大的“知情权”和“话语权”。一方面,明确了乡镇党委(街道党工委)组织的各类重要会议或重大活动,需要安排乡镇人大同志及时参与,以便更好地掌握时局、知情悉政,保障了乡镇人大的知情权。比如,规定了乡镇人大主席应列席党委班子会议,党委召开全局性会议、开展重大活动,应安排人大主席参加;还比如,规定乡镇党委每届至少要召开一次人大工作会议,每半年至少听取一次专题汇报,及时研究答复人大请示事项。另一方面,明确了乡镇党委听取人大意见建议的工作制度,保障了乡镇人大的话语权。比如,规定了乡镇党委在作本行政区域重大决策时,需要充分听取同级人大及其人大代表的意见和建议;党委组织开展民主推荐、民主测评,应安排人大负责同志参加。

  2.加强了乡镇人大的“队伍建设”和“财政保障”。针对乡镇人大在队伍建设、经费保障等方面存在的短板,我们以2016年县乡人大换届为契机,督促县乡两级党委、人大,将中央、省委关于加强县乡人大工作和建设的各项决策部署落实到位。在人员配备上,乡镇人大配备了专职主席、副主席及相关工作人员,所有街道配备了专职主任和专干,保证了乡镇(街道)人大工作有专人理事干事。在经费保障上,乡镇人大工作经费均列入同级财政预算,代表活动经费逐年得到提高。比如,很多县区将乡镇人大代表活动经费标准分别由每人每年800元、500元,提高至1300元和1000元。特别是在干部任用上,增加了乡镇人大干部的比例。比如,德安县目前13个乡镇人大主席,大多数为中青年干部;近两年来人大主席一半以上转岗为乡镇长。

  3.推动了乡镇人大的“作用发挥”和“成果运用”。明确了人大工作成果运用制度,将人大依法监督成果纳入到乡镇党委的考核考评中。比如,规定乡镇领导班子和领导干部遵守法律法规、依法办事的情况,执行上级人大及其常委会决定决议、办理人大代表建议等情况,纳入政绩指标考核体系和干部考察重要内容;乡镇人大主席团组织开展的工作评议、述职评议以及研究处理审议意见情况满意度测评的意见和结果,作为干部选拔任用和部门评优评先的重要参考。

  二、坚持“平台支撑”这一关键,加强代表联络站建设。加强代表联络站规范化建设、组织引导代表进站开展工作,是代表密切联系人民群众、发挥桥梁纽带作用的重要途径。

  近年来,九江市人大常委会认真落实省人大《关于加强全省人大代表联络工作站建设工作的指导意见》文件精神,一方面,在瑞昌市推进“人大代表进村和社区”试点创建工作基础上,按照“六有”(有场所、有制度、有经费、有活动、有实效)的总要求,全面启动了人大代表联络工作站的创建工作。一方面,建立完善代表联络工作站建设的激励机制,每年初人代会上对先进代表联络工作站进行集中表彰。目前,全市181个乡镇、13个街道,已建成288个人大代表联络工作站,实现了全市乡镇(街道)联络站全覆盖。今年4月24日,省委书记、省人大常委会主任刘奇以人大代表的身份,到我市浔阳区人民路街道庐南社区人大代表联络工作站,“零距离”联系选民群众,面对面听取选民群众的意见建议,现场对工作站建设进行指导,充分肯定了我市人大代表联络工作站工作。

  在指导代表联络工作站建设过程中,我们始终坚持做到“三化”:

  1.建设规范化。为提升代表联络工作站建设实效,我们在固定活动场所、统一联络站名、配备工作人员的基础上,对站点布局、制度要求、信息公布等方面进行了规范优化。一是站点布局上更合理。按照便于代表活动,便于代表联系选民,便于工作开展的原则,把联络站设在交通便利、位置适中、代表和选民相对集中的地方。对于选民多、代表多或群众居住比较分散的乡镇,按照选区或区域划分,设立2个以上的人大代表联络工作站。比如,濂溪区五里街道常住居民几万人,为方便代表联系选民,在不同社区、村共建4个代表联络工作站,就地就近,方便群众。二是制度要求上更统一。统一制定了人大代表联系和接待选民、代表视察、代表评议工作、代表述职等各项制度,统一制定了代表小组组长、联络工作站站长和联络员职责;统一制定了代表活动登记簿、联系选民登记簿、接待选民登记薄、建议办理登记簿、社情民意登记薄、代表考勤登记簿和代表履职情况登记册。三是信息公开上更及时。联络站设置了宣传栏,宣传人大有关知识,并将人大代表进站接待选民年度计划、每月开展联系选民的活动安排等有关内容张贴在宣传栏内进行公开。

  2.运行规范化。在接待选民流程、代表参与接待、代表建议处理等方面体现比较突出。一是在接待选民工作流程上坚持“四个原则”:坚持依法办事,规范开展接待选民群众活动,遵照代表不直接处理、有限受理、依法疏导、登记必复的四大原则开展工作。应该说,现在乡镇、社区联络站在统一规范的基础上,又各有特点、各有特色。比如,浔阳区推行的“三日四周”法得到好评。规定每月20日为代表联系选民接待日,双月28日为代表议政督政议事日,每年11月25日为代表集中述职日;每年3月第一周为“学习培训周”,每年6月第二周为“建议督办周”,每年9月第三周为“调研献策周”,每年12月第四周为“综合视察周”。各工作站均能按照时间节点组织好活动,做到月月有特色,季季有重点。二是在代表建议处理办法上明确“三种渠道”:属于乡镇职权范围的,由乡镇人大主席团依法交办处理;属于街道和县级职权范围的,由县人大常委会选任联工委依法交办处理;属于国家或省、市职权范围的,可以通过县人大常委会转交相关上级人大常委会依法处理。三是在代表参与接待上做到“三个不少”:每位县、乡人大代表每年不少于2次进站,开展联系人民群众活动;每个月接待选民日不少于1天,组织不少于2名代表在站内听取群众的意见和建议。今年7月,九江市委书记林彬杨以人大代表身份,来到柴桑区沙河经济开发区泉塘社区人大代表联络工作站,接待联系群众和基层代表,扎实履行人大代表职责。截止目前,全市13个县(市、区)的党委、人大、政府的主要领导均以人大代表的身份带头进站参加活动,接待选民,收集群众意见。

  3.作用实效化。人大代表联络工作站在畅通社情民意、密切代表与群众联系、强化代表履职意识等方面发挥了重要作用。一是履职尽责的“好平台”。以人大代表联络工作站为载体,组织代表开展定期接待、专题接待、调研视察、小组活动、代表述职等工作,进一步丰富了代表闭会期间的活动。同时,定期组织人大代表重点学习《宪法》《地方组织法》《代表法》和《监督法》等法律法规以及习总书记关于人民代表大会制度重要思想论述,增强了人大代表的政治意识、代表意识、法制意识和大局意识。二是倾听民声的“直通车”。坚持每月安排代表进站接待选民,方便代表更加直接地了解群众关注的热点、焦点和难点问题,更加及时地发现经济社会发展中存在的倾向性、普遍性问题,打通人大代表联系和服务人民群众“最后一公里”。三是化解矛盾的“连心桥”。通过加强代表联络站建设,广泛深入听取群众的意见和建议,充分了解群众所思所想所盼,推动各级人大代表当决策部署的宣讲员、群众意见征集的信息员,在党委和群众之间架起一座“连心桥”,密切了党群关系、政群关系和干群关系,缓和了基层社会矛盾。为有针对性地解决问题,在制定人大代表接待选民计划时,结合人大代表个人的职业、技能、专业特长等情况,提前谋划,精心确定每期活动主题,有效提高选民进站反映问题的积极性,提升办理解决群众反映的突出问题的实效性。比如,九江市人大代表宋梅音根据自身作为检察官的法律知识储备优势,就城郊社区某居民反映的儿子死亡赔偿纠纷案做了细致的前期调研、咨询,在进站后两个月内,将拖延了20年的赔偿款督促执行到位。

  三、坚持“拓展渠道”这一重点,全力推进两次人代会。2015年6月,中共中央转发中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见,也称“中央18号文件”;2017年6月,全国人大召开推进县乡人大工作和建设经验交流会上,都明确提出“乡镇人民代表大会会议一般每年举行2次”。2017年8月,省人大召开了全省贯彻乡镇每年召开两次人民代表大会推进会,要求切实推进乡镇每年召开两次人民代表大会工作。但是,刚开始,对每年召开两次人代会,大家都有顾虑,乡镇每年召开一次人代会,都很不规范;如果每年要召开两次人代会,会不会更加“虚化”,更加流于形式?而当我们把落实中央、省人大文件精神放在主任会上讨论时,大家一致认为,这既是中央抓住了基层人大工作的薄弱环节,看到了基层人大工作的问题所在,也是地方党委、人大借势借力,加强乡镇人大工作的重要机遇。

  为此,九江市人大常委会及时跟进、全力推进,坚持把乡镇人大每年召开两次人代会作为一项政治任务来抓,不断拓展代表履职新渠道。我市这项工作主要分为“三个阶段”:乡镇试点、总结规范、全面铺开。截止2018年9月,全市实现了乡镇人大每年召开两次人代会全覆盖。

  第一,乡镇试点阶段。2017年8月,我们在德安县选择聂桥镇、吴山镇、磨溪乡、泉林乡等4个乡镇进行试点,推进乡镇人大每年召开两次人代会工作。我认为,这个阶段主要有这几个重点:一是县人大指导非常重要。德安县人大召开试点工作专题部署会,下发了具有指导性和可操作性的工作方案、会务操作办法;并成立县人大指导组,全程对乡镇试点工作推进情况进行督查指导,对有关会务的各个环节、各项细节进行把关。比如,会期安排多长时间合适,专项工作主题如何选定,视察安排如何组织,专题询问如何直面问题,满意度测评如何“较真”,如此等等,都需要提前谋划、认真考虑。二是镇党委重视非常必要。成立以镇党委书记为组长的试点工作领导小组,镇党委书记亲自抓、常过问,在会前多次召开党委会,专题研究和部署试点工作,对各项任务进行明确、合理分工、责任到人,并实行每周一调度,强力推进。同时,积极创优工作开展各项条件,对试点工作所需人力、物力、财力给予大力支持和充分保障。三是拓展新内容非常关键。这项工作没有现成经验可学,只有结合本地实际积极探索实践,创新一系列代表履职渠道和途径。这也是年中会与年初会最大不同之处,年中会内容拓展较多。比如,德安县召开年中会议,从会议议程、会前调研、会前视察、开展专题询问、满意度测评、行使重大事项决定权、作出相关决议等七个方面进行丰富和拓展,之后经过总结成为其他县区乡镇的学习范本。

  第二,总结规范阶段。在推进试点工作基础上,对两次人代会工作进行认真总结。我们发现,年中人代会最大的特色,就是能够在听、评、议等基础上,开成了一次互动性较强的会议,改变了以往只是念念稿、举举手的模式,将“实地查看、现场问政”搬进了会中。比如,濂溪区威家镇在会议期间组织所有代表参观民生工程建设——威家镇中心幼儿园工程,学校方面派专人为各位代表介绍。“学校建设花了多少钱”“能为多少孩子提供就读”“学校安保怎么样”“学生课外活动场所怎么规划”以及“学校建设资金来自哪里”等等一系列问题,代表们在现场提出,由镇政府一一解答。

  同时,我们坚持问题导向,对发现的问题进行破解,并加以规范。由于乡镇人大主席团不是常设机构,乡镇人大职权的行使主要是依靠每年一次的人民代表大会会议,所以乡镇人大一些法定职权易被“弱化”,法定职权行使不充分不到位,不适应新时代的要求。两次人代会就着力解决了这一短板。为此,我们在总结中,坚持做到:什么地方不足,就明确什么;什么地方薄弱,就规范什么。重点在以下几个方面进行了规定:一是对会议时间进行了规定。乡镇每年召开两次人民代表大会会议,分别安排在每年的年初和年中举行,年初的会议一般在第一季度完成,年中的会议一般在第三季度完成。各地可以根据实际情况合理安排会期,一般在没有选举事项时,会期不能少于一天;有选举事项时,会期要适当增加,可以安排两天左右。二是对会议程序进行了规定。不管会期多长,法定的程序和步骤不能有错漏,预备会议、主席团会议、全体会议、审议讨论等环节都要依法依规举行,不能随便简化程序、缩短时间。三是对会议内容进行了规定。年初会议的内容一般相对固定,主要就是听取审议政府工作报告,人大主席团工作报告,审查和批准财政预算和预算执行情况的报告,以及审议上一年代表意见建议办理情况的报告等。年中会议,其侧重点可以与年初的不同,在安排听取审议人大主席团、政府半年工作情况报告或者是专项工作报告的基础上,还应当结合当地实际,突出重点、创新方式,依法行使法律赋予乡镇人大的各项职权。四是对参会人员进行了规定。各乡(镇)全体人大代表出席会议,乡(镇)政府组成人员列席会议;经乡(镇)人大主席团研究通过,可邀请驻乡(镇)的市县人大代表、基层站所负责同志列席会议。还包括对会议议程、组织安排都进行了规定。凡是种种,都是在实践中不断总结,在总结中不断规范。

        第三,全面铺开阶段。2017年是工作试点年,2018年是全面铺开年。九江市委高度重视,将此项工作作为2018年我市民主法制领域改革的一项重要内容进行了认真研究,提出了明确要求,为全市顺利全面铺开奠定了扎实基础;市人大常委会及时召开现场推进会,在德安县召开了全市乡镇每年召开两次人代会现场推进会,常委会班子成员和13个县(市、区)人大常委会负责人现场视察了德安县聂桥镇年中召开人代会相关情况。同时,成立了由市人大常委会领导组成的督查组,于当年6-7月开展专题督查。各县(市、区)人大常委会相应成立了工作领导小组,全面统筹推进乡镇每年召开两次人代会工作,领导小组下设工作指导组,全过程督促和指导乡镇人大开展试点工作。通过上述举措,从组织上保证了我市的乡镇每年召开两次人代会相关工作的高位推动、上下联动、整体推进、全面覆盖。

  四、坚持“完善机制”这一基础,增强乡镇人大新活力。近年来,九江市、县、乡三级党委和人大高度重视乡镇人大工作机制建设,坚持在实践中不断总结、在履职中不断完善,有力推动乡镇人大工作开创新局面。

  1.建立完善依法监督机制。对年中人代会和闭会期间开展的监督活动进行了规范,并制定了相关机制。比如,形成了执法检查和专项工作监督机制。每年都对1-2项与人民群众密切相关的法律进行检查。有的乡镇人大对安全生产法、道路安全交通法、环保法、食品安全法等与群众生产生活息息相关的法律法规,进行了执法检查。结合本地实际选取产业发展、脱贫攻坚、社会保障、生态环保等方面工作,开展专项监督,听取专项工作报告。还比如,形成了依法行使重大事项决定权的工作机制。有的乡镇人大还依法对本辖区内其他重大事项作出了决议决定。比如,德安县磨溪乡人大对政府提请的《关于审议磨溪乡万家岭抗战相关文物保护办法的议案》进行了审议,并依法作出决议,为境内抗战文物保护提供规范支持。再比如,形成了专项工作评议机制。每年不定期对本辖区的农业、国土、公安、税务等基层站所开展评议,促进基层站所依法行政,改进作风。

         2.建立完善服务中心工作机制。坚持把服务经济社会发展作为第一要务,精心找准切入点和着力点,支持鼓励人大代表和人大干部投身本地中心工作,确保党委重大决策部署落地生效。比如,各乡镇人大普遍开展了“脱贫攻坚代表在行动”专项活动,引导人大代表发挥自身优势,带领贫困户脱贫致富,助力脱贫攻坚和全面小康建设。各乡镇人大充分发挥人大代表熟悉基层情况、密切联系群众的优势,鼓励广大人大代表在环境保护、扫黑除恶等工作中发挥作用。比如,鼓励人大代表积极宣传环境保护、扫黑除恶方面的法律政策,积极举报环境污染、涉黑涉恶相关线索,为扎实推进环境保护、扫黑除恶等工作营造氛围、提供帮助。

  3.建立完善代表工作机制。在联系代表、代表建议督办、组织闭会期间代表活动等方面进行了一些探索实践,建立了一系列工作机制。建立了密切联系代表和群众机制。建立健全人大主席团成员联系人大代表制度,主席团成员定期走访人大代表,听取人大代表意见建议,解决人大代表在履职中遇到的难题。依托人大代表联络工作站,建立了代表接待选民、代表向选民述职等活动机制,进一步激发了代表履职热情,密切代表与群众联系。建立了代表建议督办机制。各乡镇人大主席团一般在人代会结束后一个月将代表建议交政府办理,由人大主席团对代表建议进行督办,每年7月、12月由主席团分别听取年初和年中人代会代表建议办理情况汇报,并在年初和年中人代会上对代表建议办理情况进行满意度测评。建立了组织代表调研和集中视察制度。闭会期间每年至少组织代表对本辖区的重点工作进行一次视察,包括脱贫攻坚、安全生产、道路交通、特色产业等方面工作。

        4.建立完善加强自身建设机制。明确了乡镇人大主席团成员一般为7人,包括人大主席、副主席、党委副书记、纪委书记、工青妇负责人或分管同志,都不担任乡镇政府职务,并且主席团成员中的党委班子成员不少于三分之一,为加强闭会期间乡镇人大主席团对乡镇政府工作的监督打下了组织基础。同时,制定和完善了乡镇人民代表大会议事规则、乡镇人大主席团议事规则、乡镇人大主席团工作职责、主席团成员联系代表以及代表建议办理等相关制度,为乡镇人大及乡镇人大主席团依法履职、规范履职提供制度保证。