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江西省人大常委会执法检查组关于检查 《中华人民共和国公证法》实施情况的报告

2020/06/11 09:09   编辑:邵新羚   来源:

——2020年5月14日在江西省第十三届人大常委会第二十次会议上
          
省人大常委会副主任 龚建华

省人大常委会:
        公证是国家为保证法律的正确实施,稳定社会经济民事流转秩序,预防纠纷,减少诉讼,保护公民、法人和其他组织的合法权益而设立的一项预防性的司法证明制度,是中国司法制度的重要组成部分。2005年8月,十届全国人大常委会第十七次会议审议通过的《中华人民共和国公证法》(以下简称公证法),是新中国第一部公证工作的基本法律。党中央、国务院历来高度重视公证工作,党的十八届四中全会对发展公证法律服务业作出重要部署,国家陆续出台了一系列推动公证体制改革的政策规定。根据省人大常委会2020年监督工作计划,今年3至4月,省人大常委会执法检查组对我省公证法实施情况进行了检查。现将这次执法检查的主要情况报告如下,请予审议。
        一、基本情况
        省人大常委会高度重视本次执法检查工作。3月20日,省人大常委会主任会议通过了《关于检查〈中华人民共和国公证法〉实施情况的方案》,确定重点检查内容和方法步骤等。根据方案成立了由省人大常委会副主任龚建华担任组长,部分省人大常委会委员、省人大代表组成的执法检查组。4月15日,执法检查组召开全体会议,听取省司法厅关于我省实施公证法情况的汇报,并与省法院、省发展改革委、省财政厅、省人力资源社会保障厅等相关单位座谈。4月20日和23日,执法检查组先后赴南昌市、吉安市及所辖7个县(区)开展重点检查,实地察看分属省市县(区)的7家不同类型公证处,并召开汇报座谈会,详细了解情况。同时,委托其他9个设区的市人大常委会在本行政区域内开展执法检查,实现了执法检查工作全覆盖。
本次执法检查工作突出了以下做法:一是坚持依法监督。始终把“依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序”作为重要原则,围绕法律条款,坚持问题导向,依法深入开展检查,掌握第一手资料。二是坚持深入基层。注重全面检查与重点检查相结合,听取汇报与实地检查相结合,邀请基层省人大代表担任执法检查组成员,每到一地均面对面地征询人大代表、普通群众的意见建议,真正做到摸透情况、找准问题、查清症结。三是坚持务实高效。当前正处于一手抓疫情防控、一手抓经济发展的关键期,执法检查组始终绷紧防疫这根弦,精心组织,周密安排,下功夫做好事前准备,着力提高检查效率。
        二、实施成效
        多年来,在省委、省政府和司法部的正确领导下,全省各级司法行政机关和公证机构坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,紧紧围绕全省工作大局,按照法律规定,依法履行职责,为服务经济社会发展、预防化解矛盾纠纷、维护社会秩序、保障当事人合法权益,着力推动公证法实施,取得了积极效果。全省现有公证机构112家,其中执业公证机构111家,公证员323人。近五年累计办理公证事项109万件,公证文书发往180多个国家和地区使用。2019年国家统计局社情民意调查结果显示,我省公证工作社会满意率达96.9%。
        (一)服务大局,着力发挥公证职能作用
        近年来,我省公证行业坚持围绕中心、服务大局,面向经济社会活动、民生领域和涉外民商事交往,积极履行法定职责,着力发挥职能作用。
        一是大力服务经济发展。出台《关于公证行业服务富裕美丽幸福江西建设的指导意见》,积极服务供给侧结构性改革和“一带一路”、长江经济带、生态文明先行示范区、原中央苏区振兴等重大发展战略,为重点工程、重大项目建设和企业并购重组、工业园区招商引资等提供全方位的公证法律服务。 出台《江西省公证行业服务和保障民营企业发展的实施意见》,分别与省内300余家民营企业常年保持公证法律服务合作关系,办理涉企公证事项6万余件,为企业避免经济损失约50亿元。与银行等金融机构签订长期合作协议,出具赋予强制执行效力公证书1.8万余件,服务防控金融风险。办理保全证据、现场监督等公证事项3330件,为知识产权纠纷案件中依法认定侵权事实提供了有力依据。办理国外招商引资、对外贸易、招标投标、劳务派遣、诉讼索赔等涉外公证 19.6万件,努力推动全省开放,维护了国际经济交往中当事人的合法权益。
        二是着力服务保障民生。坚持公证法律服务的公益性定位,积极受理、全力保障民生领域的公证服务。近五年来,办理安置拆迁协议、房屋买卖、遗嘱、继承、赠与等涉及保民生的公证事项52.5万件。出台了《江西省公证援助实施办法》,共办理公益性公证事项2.8万余件,减免公证收费1100余万元,其中为70岁以上的老年人免费办理3100余件遗嘱公证,为未成年人、老年人和残疾人办理减免收费的公证1.2万件。充分发挥公证在多元化纠纷解决机制中的积极作用,参与法院司法辅助事务办理送达、保全、清点等公证事项6258件。同时,推动全省公证员和公证机构全部入驻公共法律服务热线和网络平台,为群众提供法律咨询8.9余万次。
        三是积极服务疫情防控期复工复产。坚决贯彻落实习近平总书记关于统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作的重要讲话精神,服务全省复工复产的决策部署,积极做好疫情防控期间的公证法律服务。今年2至4月,全省共受理各类公证事项18063件,其中涉外、涉港澳台公证事项1575件,公证援助等公益性案件526件,为各级疫情防控指挥部免费办理口罩摇号现场监督公证26次,助力企业复工复产办理不可抗力、保全证据等公证事项412件。
        (二)激发活力,积极推进公证工作改革
        为推动公证法实施,增强公证工作活力,根据党的十八届四中全会关于深入推进司法体制改革的要求,按照全国公证工作会议的决策部署,全省积极推进公证工作改革。
        一是加快公证机构整体改制。我省先后出台《关于深化全省公证机构体制改革的意见》《关于进一步推进全省公证体制改革机制创新工作的意见》,2017年底全省行政体制公证机构全部改为事业体制,2018年底全省事业体制公证机构全部改为公益二类。2019年,南昌市和抚州市分别设立一家合作制公证机构。其中南昌市大成公证处作为全省首家合作制公证处,成立一年来共办证3141件,收费达276万元。逐步推动绩效工资制度,全省52家公证机构实现财政零拨款,32家公证机构实行企业化财务管理,64家公证机构实行绩效工资制。全省公证机构全部参加公证职业责任保险,按年度缴纳保险费用。
        二是推进公证领域“放管服”改革。为深入推进公证领域“放管服”改革,出台《全省公证行业“减证便民”行动实施方案》,提出10项“减证便民”措施,向社会公布39项“最多跑一次”公证事项清单。全省各公证机构认真落实首问负责、一次性告知和限时办结制度,开设“流动办证室”,主动提供“绿色通道”、延伸服务、延时服务、代办服务,实行“一窗受理、集成服务、一站办结”。积极推进执业区域业务协同共享,对全省公证机构执业区域进行调整,群众可到本设区的市任意一公证机构申办公证事项。抚州市公证机构做到了80%以上公证事项当天出证。我省公证便民利民的工作经验被新华网和人民日报等多家中央级媒体报道。
        三是健全公证行业自律机制。坚持“两结合”公证管理体制,在司法行政机关依法加强对公证工作监督、指导的同时,省、市两级均建立公证协会,依法、依章程履行指导业务、规范执业、维护权益、行业惩戒等职责,发挥行业自律作用。先后出台投诉受理查处、维护公证员依法执业权益、公证执业违规行为惩戒、公证复查争议投诉处理等行业规范性文件。
        (三)加强管理,切实规范公证执业活动
        发挥司法行政机关的监督指导和公证协会行业自律作用,切实规范公证执业活动,提高公证质量和加强队伍建设,着力增强和维护公证公信力。
        一是加强公证机构规范化建设。制定《全省公证机构规范化建设标准》,开展公证机构规范化建设创评达标活动。全省16个公证机构拥有自主产权的办公用房,91个公证机构由政府配备办公用房,绝大多数公证机构设有专门的服务接待厅,不少公证机构还配备专业的办证功能用房。全省公证机构全部对接司法部公证行政管理和公安、民政等行业管理系统,实现户籍人口、婚姻登记、不动产登记信息数据网上查询,身份证识别仪、人脸识别仪被广泛运用。
        二是强化公证执业活动监管。修订《江西省公证质量评查办法》《评查评分标准》,细化公证事项的办证标准,完善公证质量评估检查制度。公证业务平台办理公证实现全面登记、全网留痕。各级司法行政机关经常性开展公证质量网上检查抽查和卷宗质量评查,新余市做到每季度开展1次公证质量安全检查活动。近五年全省共对8250件公证卷宗进行了检查。同时公证协会发挥行业自律作用,2019年吉安市公证协会对1个公证机构及1名公证员的违规办证行为进行了行业惩戒。
        三是健全公证队伍培训机制。制定《江西省公证队伍人才培养五年规划(2018-2022年)》《江西省公证员助理管理办法》,建立“江西省公证行业人才培养教育实践基地”,五年来培训公证人员2459人次。印发《江西省公证员高级专业技术资格条件(试行)的通知》,恢复了暂停30多年的公证员高级专业技术资格评聘工作。强化考核,对年度考核连续不合格的公证员,实行淘汰退出。
        (四)加大宣传,提高公证的社会知晓度
        积极落实“谁执法谁普法”责任制,大力宣传公证法律法规。设立“江西公证网”,开通“江西公证”微信公众号,开辟“公证普法”专栏,通过以案释法,讲好江西公证故事,传播江西公证声音。“江西公证”微信公众号开通两年来,共发布原创公证普法案例203篇,先后被“中国政府网”、司法部、“中国普法”等微信公众号采用37篇,得到司法部和中国公证协会的肯定。坚持举办《公证法》颁布周年纪念活动,开展公证法律知识有奖竞赛、“公证制度恢复40周年”和公证机构开放日等主题宣传活动。落实初任公证员宣誓制度,规范公证员着装及职业礼仪和公证行业徽标、室内外标识,把“崇法、尚信、守正、求真”的公证执业理念贯彻落实到公证执业活动中,公证从业人员的职业素养和公证行业的社会形象逐步提升。
        三、主要问题
        公证法实施以来,我省通过改革和各项举措,推动了公证行业发展。但是,与经济社会发展新形势对公证工作的要求相比,与人民群众对公证工作的期待相比,与全国公证工作较发达地区相比,尚有不小差距,存在以下突出问题。
        (一)公证体制改革相对滞后
        目前,我省现有公证机构112家中由行政体制公证机构转为事业体制的公证机构110家,仍需要财政全额拨款或差额拨款保障的公证机构占比57.3%。公证法规定,公证机构是独立责任主体。但检查中发现,公证机构的自主管理权没有得到有效落实。有的司法行政机关仍视公证机构为内设部门,用公证收费弥补自身经费缺口;即使实行了自收自支事业体制的公证机构,在人员招聘和绩效工资等重点问题上改革不到位,缺乏激励机制。不少地方事业体制公证机构面临双重负担,既要按不等比例上交收入,又要依法纳税。
        全省公证机构现有公证员323名,其中包括原有行政编制的公证员181名。按全省现有执业公证机构计算,平均每家公证机构仅3名公证员,在全国排位倒数第三。由于改革措施落实不到位,具有资质的人员招不进,招进来的又留不住。近两年全省招录取得法律职业资格证书的公证人员126名,已有近一半人员通过考录公务员或者转行陆续离开公证行业。公证法规定,设立公证机构必须有2名以上公证员。到今年底,181名原行政编制公证员因过渡期满将回司法局工作。如果得不到补充,过渡期后将有60多家公证机构成为“1人处”或“无人处”,面临着关门停业的窘境。同时,公证员队伍存在年龄结构老化问题。上饶市共有34名公证员,其中50岁以上的占35.3%,后继乏人。
        (二)公证机构自我发展能力不足
        根据司法部统计,2018年我省公证机构办证量为24万余件,占全国总量的1.82%,位于全国倒数第10位;我省公证业务收费为7500余万元,占全国总量的1.17%,位于全国倒数第9位。我省公证业务不仅总体规模小,同时公证机构业务发展严重不平衡。2019年,全省有3家公证机构收费不足10万元,最低的5.3万元,人均办证仅为62件,人均每月办证不足10件,是全省人均办证的8%。不少公证机构的业务和收费规模,远不足以支撑自身发展。
        公证机构自我发展能力不足,虽有体制改革和政策落实方面的原因,但公证机构主观能动性不强,大多存在“坐堂办证”的思想;同时公证业务能力不适应发展要求,也是重要原因。一方面,由于政策层面对公证事项的取消,导致传统业务逐步萎缩。如,不动产登记部门不再要求不动产继承、买卖、赠与等事项提供公证文书,2019年仅委托公证业务就整体下滑30%。另一方面,知识产权保护、金融风险防控、互联网交易、与法院对接等新型业务介入不深,业务量较少,一些复杂疑难、专业性强的公证事项存在不会办、不敢办的问题。2019年我省启动公证参与司法辅助事务试点工作以来,全省仅有5家公证机构与法院成功对接。
        (三)公证法实施的环境仍需优化
        公证法宣传方式不够丰富,多采取发放法律宣传资料、设立咨询服务台等传统方式开展,与新媒体宣传融合度不高,一些新规定和新业务社会知晓度比较低。不少群众对公证法了解不深,对公证工作的认识存在误解或偏差,公证制度的价值和作用没有得到广泛认识;对经过公证证明的事项,具有优先证明效力、强制执行效力、法律行为生效要件效力等法律效力缺乏了解,认为公证是多走程序、多花钱;对公证制度作为非诉讼纠纷解决机制,在预防纠纷、减少诉讼、保障当事人合法权益方面的重要作用,公众认可度不够。
        由于认识上的不到位,有些部门和个人对于公证事项和证明材料的核实工作,未按照法律规定给予公证机构必要的协助,部门之间协调联动和信息共享不够通畅,导致当事人办理公证过程中提供证明材料难度较大、程序繁琐,增加了公证业务开展难度和当事人负担。有的单位对公证书选择性采用,或对公证书证明的内容重复审查。比如,存款遗产继承公证,公证书中明确表述了被继承人的死亡时间等内容,有的金融机构仍要求当事人另行提供被继承人的死亡证明材料。
        四、监督建议
        为进一步推动公证法的贯彻实施,根据执法检查情况,执法检查组提出以下建议:
        (一)进一步加大普法宣传力度。随着经济社会发展和全面深化改革,公证服务发展潜力巨大。深入推进公证法实施,加快公证行业发展,需进一步加大公证法的普法宣传力度,让越来越多人民群众知道公证、认可公证、信任公证、运用公证。要按照“谁执法谁普法”“谁服务谁普法”要求,综合运用新媒体和传统媒体力量,加大公证法的普及力度,多渠道、全方位宣传我国的公证制度和公证机构的法定职能;要结合与群众生产生活联系紧密的各种典型案例,采取以案释法的生动形式,不断增强人民群众公证意识,更加认可公证的法定效力,更好运用公证维护自身合法权益。
        (二)下大力推进公证体制改革。应着力破除“不愿改、不想改、不敢改”思想认识,持续深化公证体制改革。要着眼公证法关于公证机构独立责任主体的要求,严格按照我省已出台的《关于深化全省公证机构体制改革的意见》和《关于进一步推进全省公证体制改革机制创新工作的意见》,落实公证机构自主管理权,优化事业体制公证机构的编制、人事、财务管理和收入分配机制,理顺税费问题,激发自身发展活力。同时,积极稳妥推进合作制公证机构试点工作,鼓励有条件的地方设立合作制公证机构。
        (三)强化公证机构自我发展能力。主动适应全面深化改革、全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的新形势新要求,不断增强公证机构自我发展能力。通过强化职业培训、招聘高素质人才、加强案件指导、开展业务交流等,增强公证机构和广大公证员的主动性和创造力。下大力拓展创新公证服务领域,解决好传统业务萎缩、新型业务拓展不够、政府购买服务不足、公证机构生存难的问题。同时,根据不按层级设置公证机构的公证法立法精神,按照中央和司法部关于公证执业区域(省级)改革要求,着眼实际发展需要,整合公证资源和公证机构,鼓励做大品牌公证机构。各级政府及有关部门、司法机关、金融机构等,立足实际需要,支持公证服务的发展。
        (四)继续加强公证执业监管。公证质量是公证工作的生命线,关系到申请人切身利益,关系到公证机构的公信力,必须严格监管。公证机构和公证人员要严格办理公证的核实程序,把好公证质量关,确保公证事项的真实性和合法性。司法行政机关应依法加强监管,公证协会要发挥好行业自律作用,做到既各司其职,又同心协力。要进一步健全公证服务的监督体系,继续加强公证质量检查,健全违法案件主动报告制度,强化对公证员执业活动的全过程监督。要对公证机构、公证员实施失信惩戒,加大失信违法成本。