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生态优先 绿色发展 以法治引领打造美丽中国“江西样板”

2020/07/29 17:37   编辑:邵新羚   来源:省人大常委会法工委

江西省人大常委会法工委

        妩媚青山、浩渺鄱湖,大自然造就了江西绿色家园。习近平总书记视察江西时指出,绿色生态是江西最大财富、最大优势、最大品牌,一定要保护好,做好治山理水、显山露水的文章,走出一条经济发展和生态文明水平提高相辅相成、相得益彰的路子,打造美丽中国“江西样板”。江西省人大常委会牢记习近平总书记的重要指示和殷殷嘱托,一以贯之地秉承改革开放40年来生态立省、生态强省、生态富省的战略部署,坚持科学立法、民主立法、依法立法,坚持以人民为中心,坚持以问题为导向,坚持以创新为引领,切实加强生态立法工作,为推进国家生态文明试验区建设、打造美丽中国“江西样板”提供坚实的法治保障。

        一、坚持生态立法理念,引领江西绿色发展

        生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题,也是关系民生的重大社会问题。改革开放以来,特别是党的十八大以来,江西省人大常委会认真贯彻中央和省委关于生态文明建设的决策部署,坚持生态优先、绿色发展的立法理念,始终把生态立法摆在重要议事日程,着力构建符合江西实际、具有江西特色的生态环保法规体系,以法治的力量做好绿色山水文章。从1981年10月制定出台江西第一部生态环境保护法规开始,40年来先后制定修改生态环保方面的地方性法规150多件次,现行有效的法规近50件,初步形成了护卫江西绿水青山、蓝天白云的生态环保法规体系。

        一是加强绿水保护立法。水是生命之源。为了推进水生态文明建设,制定水资源条例、河道管理条例、水利工程条例、抗旱条例、实施防洪法办法等水资源保护方面的法规,着力推进我省合理开发、利用、节约、保护和管理水资源,预防和防治水旱灾害,有效发挥水利工程的功能和效益,实现水资源的可持续利用。 为了预防和治理水土流失,保护和合理利用水土资源,减轻水、旱、风沙灾害,1994年4月就制定了实施水土保持法办法,并于1996年、2010年、2012年三次对该法规进行修订。法规明确了在水土流失重点预防区和重点治理区,实行各级政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度,规定上述地区的县级以上人民政府,应当每年向本级人大常委会和上一级水行政主管部门报告水土保持工作,切实防止水土流失,保护好江西一湖清水。

        二是加强青山保护立法。习近平总书记在视察江西时指出,江西生态秀美,庐山天下悠、三清天下秀、龙虎天下绝。为了推动江西庐山、三清山、龙虎山龟峰、铅山武夷山等4处世界遗产地和革命摇篮井冈山的保护,制定庐山、井冈山、三清山、龙虎山和龟峰风景名胜区条例以及江西武夷山国家级自然保护区条例等法规,有效保护和合理开发利用风景名胜资源,保护珍稀濒危野生动植物种群及其栖息地。在制定武夷山条例时,考虑到我省其他相同生态类型的国家级自然保护区的管理和保护同样需要法规制度支撑,明确规定本省的马头山、九连山、官山、九岭山等4个国家级自然保护区可以参照武夷山条例执行。

        三是加强森林保护立法。江西是我国南方重点林区,森林覆盖率63.1%,居全国前列。为了保护、培育和合理利用森林资源,制定森林条例、森林公园条例、森林防火条例、林木种子条例、林业有害生物防治条例、林产品质量安全条例、古树名木保护条例、公民义务植树条例、山林权属纠纷调解处理办法等法规,从源头保护到资源利用各个环节,全方位地构建较为完整的林业生态法规体系,充分发挥森林的生态、经济和社会效益,促进林业全面、协调、可持续发展。为了配合国家在我省开展的林业产权制度改革试点,率先出台了森林资源转让条例,按照“明晰产权、减轻税费、放活经营、规范转让、综合配套”的原则,明确了转让范围、转让程序、资产评估、监督管理以及法律责任等事宜,为规范森林资源转让行为,保障森林资源转让当事人合法权益,保护森林资源提供了法治保障,实现了“山定权、树定根、人定心”,林地林木全面升值,林农收入大幅增加,森林资源大幅增长。

        四是加强湖泊湿地保护立法。江西湖泊湿地众多,拥有全国第一大淡水湖——鄱阳湖。为了加强湖泊保护,制定了湖泊保护条例,对我省境内的湖泊实行目录管理,并率先在省级地方性法规中明确湖泊保护实行湖长制,规定湖长负责对湖泊保护工作进行督导和协调,督促或者建议政府及有关部门履行法定职责,协调解决湖泊水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境改善、水生态修复等工作中的重大问题,以防止现有湖泊面积减少和水体污染,保障湖泊功能,维护和改善湖泊生态环境。为了加强湿地保护,在总结鄱阳湖湿地保护条例实践经验的基础上,将其修订为适用于全省范围的湿地保护条例,对我省湿地分类管理,明确重要湿地可以通过建立湿地自然保护区、湿地公园、湿地保护小区、湿地多用途管理区、野生动物栖息地或者野生植物原生地等形式进行保护,着力维护湿地生态功能和生物多样性,促进湿地资源可持续利用。为了深入贯彻落实中央出台的加强河湖长制的意见,全面保护好河流湖泊生态环境,今年正着手总结我省多年来推行河湖长制的经验,起草制定《江西省河湖长制工作条例》,进一步规范和加强河湖长职责和能力建设,推进河湖长制法治化。

        五是加强污染治理立法。江西具有良好的生态优势,但污染治理形势依然严峻。为了防治环境污染,保护和改善生活与生态环境,常委会紧紧围绕水、大气、土壤等污染防治,不断健全完善污染防治法规体系建设,用最严格的生态环保法规制度推进绿色生态江西建设。2000年制定了环境污染防治条例,2008年、2011年两次对条例作了修改,对我省水、大气、固体废物污染和其他污染的防治予以规范。为加强建设项目的环境保护,有效防止和控制环境污染与生态破坏,制定了建设项目环境保护条例,规范建设项目设立、建设阶段的环境保护。为了防治农业面源污染,加强对耕地土壤的保护,制定农业生态环境保护条例,建立了以耕地保护为核心,土壤污染程度为标准的农用地分类保护体系。为了防治大气污染,保护和改善环境,常委会制定大气污染防治条例、机动车排气污染防治条例,对高污染燃料、扬尘、尾气排放等重点大气污染源的防治进行规范,为打赢江西蓝天保卫战提供法治保障。

        二、坚持问题导向,凸显生态立法地方特色

        地方特色是地方立法的生命。改革开放40年来,江西省人大常委会注重从本地实际需要和人民群众利益出发,坚持以问题为导向,不断提高生态立法的针对性、系统性、及时性和可操作性,确保立出来的法站得住、行得通、真管用。

        一是着力增强生态立法的针对性。鄱阳湖是中国最大淡水湖和国际重要湿地,江西赣江、抚河、信江、饶河、修河五大河流齐聚,生态地位重要,生态保护形势严峻。为了充分发挥其调洪蓄水、降解污染、保护生物多样性等多种生态功能,制定鄱阳湖生态经济区环境保护条例,对在鄱阳湖生态经济区范围内从事影响生态环境的生产、经营、建设、旅游、科学研究、管理等活动进行了立法规范,明确鄱阳湖生态经济区环境保护应当坚持统筹规划、生态优先、科学发展的原则,以水资源、水环境、湿地资源和生物多样性保护为目标,以鄱阳湖水体、沿湖岸线和长江江西段岸线资源保护与生态廊道建设为重点,加强宏观管理和综合协调,统筹湖区及其流域上下游、干支流的生态建设和环境保护,提高环境容量和生态功能,增强可持续发展能力,以法治的力量促进环境保护与经济社会协调发展。

        二是着力增强生态立法的系统性。党的十八大以来,习近平总书记多次从生态文明建设的宏阔视野提出“山水林田湖草生命共同体”的论断,要求对山水林田湖草统一保护、统一修复。常委会认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,牢固树立生命共同体意识,不断增强生态立法的系统性,构建全面、完备的生态环保法规体系,全方位守护江西绿水青山。经过多年努力,初步构建了以绿水保护为核心的水资源保护法规体系、以风景名胜区和国家级自然保护区保护为核心的青山保护法规体系、以森林资源保护为核心的林业生态法规体系、以农业生态环境保护为核心的农业生态法规体系、以湖泊湿地保护为核心的湖泊湿地保护法规体系,以环境污染防治为核心的污染治理法规体系。

        三是着力增强生态立法的及时性。江西是农业大省,农业资源丰富。近年来,随着经济社会快速发展,农业生态环境问题日益突出。为了加强农业生态保护,促进农业可持续发展,及时制定出台了农业生态环境保护条例,填补了我省农业生态环境保护立法的空白。尤其是条例针对畜禽养殖污染防治难点问题,将实践中推行的畜禽养殖分区分类保护的经验,总结提炼纳入法规之中,通过对禁养区、限养区的限制性规定,为推动畜禽养殖污染问题的解决提供了法规依据。条例颁布实施后,畜禽养殖污染问题得到明显控制。为了减少城市建设中产生的粉尘污染,率先在全国通过了促进散装水泥和预拌混凝土发展条例,加强我省散装水泥和预拌混凝土管理,着力保护好我省良好的生态环境。

        四是着力增强生态立法的可操作性。江西河湖密布,蕴藏着丰富的河道砂石资源。随着长江河道及周边省份全面禁止采砂活动,浙江、安徽等外省籍采砂船舶涌入鄱阳湖和赣江,偷采滥采时有发生,严重破坏河道、航道安全,但由于采砂活动流动性大,执法成本高、难度大。为了遏制非法采砂行为,保护我省江河湖泊生态资源,制定出台了河道采砂管理条例,强化政府在河道采砂活动中的管理职责,明确实行行政首长负责制;建立采砂船舶总量控制制度,严格控制、逐步减少采砂船舶(机具)数量和年度河道砂石开采总量;完善采砂船舶、机具集中停放制度和非法采砂处罚规定,赋予行政主管部门必要的执法手段,有效震慑违法行为,维护河道采砂管理秩序。

        三、坚持立法创新,破解生态立法难题

        改革开放40年来,江西省人大常委会紧密结合我省生态立法面临的新形势、新挑战,不断完善立法工作机制,创新方式方法,着力推动我省生态文明法治建设与时俱进。

        一是强化生态立法选项创新。常委会高度重视生态立法工作,注重从我省生态环境保护实际需要出发,优先选择生态立法项目。为改进生态立法选项工作,今年打破以往的常规做法,由省人大法制委、常委会法工委联合立法研究会,面向省内高校和科研机构公开招标,组织开展江西生态文明法规体系建设方面的课题研究,提出我省今后一段时期生态文明法规体系建设的方向、重点以及实施方案,以专业的理论指导推动我省生态立法工作。

        二是强化生态立法制度设计创新。改革开放以来,江西立足本省生态优势,积极探索通过法规制度设计创新和先行先试,推动经济发展和生态保护相协调。为了推进资源合理利用,提高综合利用效益,保护生态环境,2001年制定了资源综合利用条例,出台鼓励与支持企业综合利用资源的优惠政策和措施,并在全国较早提出“限制并逐步停止生产和使用实心粘土砖”的要求。为进一步巩固限制使用实心粘土砖成果,制定促进发展新型墙体材料条例,鼓励实心粘土砖生产企业转产新型墙体材料,有效保护宝贵的土地资源和优美的生态环境。为了加强保护性开采的特定矿种的管理,率先在全国制定保护性开采的特定矿种管理条例,规范推动我省保护性矿种的合理开采、综合利用和有效保护,促进矿业经济可持续发展。针对采石取土活动对资源和环境的破坏和影响,制定了采石取土管理办法,对我省采石取土生产经营和管理活动予以立法规范,切实保护生态环境和自然景观。

        三是强化生态立法公众参与创新。构建天更蓝、山更绿、水更清的优良生态环境,是全省人民的一致追求。常委会坚持共建共享,通过多种方式引导公众参与生态立法,使立法的过程成为汇聚民意、集中民智、达成共识的过程。在编制立法规划、计划时,坚持民有所呼、我有所应,面向社会公开征集立法项目,引导公众积极参与讨论,把人民群众普遍关心、关注的生态环保热点问题列入立法规划、计划。积极探索“阳光立法”新途径,在省内主流媒体开设“人大立法在进行”栏目,借助新闻媒体拓宽公众有序参与立法实践,全景式展现人大立法全过程,充分调动公众参与热情。2016年,聚焦大气污染防治条例的立法工作,通过“人大立法在进行”栏目动员引导广大群众积极有序参与立法重点、难点问题的讨论,使法规成为符合我省实际、充分体现江西特色、凝聚百姓心声、适应治污要求的管用之法,共同护卫江西的蓝天白云。大气污染防治条例的立法工作被评为2016全省十大法治事件。今年,“人大立法在进行”栏目重点对河湖长制立法工作进行宣传报道,各设区的市同步参与宣传工作。通过栏目的传播功能,充分宣传我省在推行河湖长制过程中,坚持践行“绿水青山就是金山银山的理念”,注重运用法治思维和法治方式推进改革发展,为“共抓大保护”、推动长江经济带高质量发展贡献“江西力量”。

        四是强化生态立法体制机制创新。为有效推进我省生态立法工作,常委会注重完善生态立法体制机制,不断探索创新适合江西特点的工作方式方法,切实提高生态立法质量。在制定鄱阳湖生态环境保护条例、鄱阳湖湿地保护条例时,探索委托省内高校法学研究机构起草法规草案,充分发挥专业机构参与地方生态立法的作用。为适应我省生态环保工作需要,并与国家法律、行政法规保持一致,2017年组织开展生态环保法规专项清理活动,针对与上位法规定不一致、与党中央、国务院关于深化行政审批制度改革要求不一致、与我省生态文明建设和环境保护工作需要不相适应等情形,对本省涉及生态文明建设和环境保护的现行有效的44件法规进行了清理,并按照废止、一揽子修改和适时修订等方式,对存在问题的26件法规分类提出处理意见,组织开展一揽子修改和修订。为深入了解生态法规的实施情况,分析有关制度设计的针对性和可操作性,完善法规相关制度规定,2016年采取听取专题汇报、问卷调查、实地调研、网络征求意见等方式,组织开展江西武夷山国家级自然保护区条例立法质量评价工作,这是我省第一次开创性地就地方生态法规的立法质量开展评价,对进一步提高生态立法质量,促进我省生态法规更具操作性和针对性,推动法规更好地贯彻实施发挥了重要作用。

        回顾改革开放以来我省的地方生态立法工作,我们深深体会到,要做好地方生态立法工作,立出高质量的生态法规,实现良法善治目标,关键是要坚持以下几个方面:

        一要坚持党的领导。生态立法事关全局,党的领导是加强生态环境保护的根本政治保证。面对利益主体的多元化、利益诉求的复杂化,只有全面贯彻落实中央和省委的决策部署,切实担负起生态文明建设和生态环境保护的政治责任,才能保证在生态立法过程中不走偏、不越线。在生态立法实践中,必须把党的领导贯穿到生态立法工作全过程,善于通过法定程序实现党的主张和人民意志的有机统一,从法规制度上保证中央和省委决策部署的贯彻落实,不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。坚持重大问题请示报告制度,在重大利益调整、重大分歧解决、重要制度设计等方面取得省委重视和支持。

        二要坚持地方特色。习近平总书记指出,绿水青山就是金山银山。绿色生态是江西最大财富、最大优势、最大品牌。但江西的基本省情仍然是经济欠发达,江西的主要矛盾仍然是发展不足,江西最大的现实仍然是相对落后。面对这样的基本省情、主要矛盾和现实因素,必须深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,紧紧抓住国家生态文明试验区建设的机遇,着力抓“全流域”系统整治、坚决打好污染防治攻坚战,着力抓“全方位”保护修复、持续提升生态系统质量,着力抓“全体系”转型升级、加快推动生态优势向发展优势转化,着力抓“全过程”改革创新、加快构建生态文明制度体系,扎实做好治山理水、显山露水的文章,保护好、建设好、发挥好绿色生态优势,奋力打造美丽中国“江西样板”,探索一条具有江西特色的生态与经济协调发展之路。地方生态立法必须立足省情,紧跟中央和省委的决策部署,加快生态环保法规体系建设,在制度层面为生态优先、绿色发展破除障碍,提供法规制度保障。

        三要坚持常抓不懈。习近平总书记指出,生态环境保护是一个长期任务,要久久为功。江西良好生态环境的形成,是长期以来生活在这片红土地上的赣鄱儿女的共同努力。江西正处在生态建设的提升期,生态建设不是短期行为,不能当年红、现得利,来不得半点浮躁情绪,如果不持续采取有力有效的措施,江西引以为豪的生态优势和绿色品牌,就可能丧失。生态立法作为江西地方立法的重要组成部分,历届省人大常委会都十分重视,始终坚持常抓不懈、高频率立法,40年来基本每年都有一件甚至多件生态环保法规出台。同时,坚持全方位立法,在污染防治、资源利用、生态保护等领域已基本实现有法可依,为江西生态文明建设提供了可靠的法治保障。

        四要坚持形成合力。生态保护是系统工程,需要全社会的共同参与。建设天蓝、地绿、水清的良好生态,离不开各地方各部门的通力协作。为了强化江西生态法治建设,在各设区市取得地方立法权后,省人大常委会和各设区市在遵循立法活动规律的前提下,坚持“有所为、有所不为”的原则,正确处理生态立法共性与个性的关系,省本级生态立法侧重于全省性的“共性”问题,而设区市生态立法则侧重于地方的“个性”问题,真正发挥省本级生态立法和设区市生态立法良性互动、互为补充的合力效应。以湖泊保护为例,省级层面出台了湖泊保护条例,各设区市立足当地实际,制定出台具有本地特色的地方性法规,如南昌市出台了青山湖保护条例,新余市出台了仙女湖水体保护条例,吉安市出台了水库水质保护条例。通过上下发力,江西一湖一法的湖泊保护法规体系正在逐步构建。

        问渠哪得清如许,为有源头活水来。我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真贯彻本次会议精神,积极学习借鉴兄弟省市先进经验,锐意改革,不断进取,全力推进江西生态立法工作,建立健全最严格最严密的生态环境保护法规体系,为以更高标准打造美丽中国“江西样板”,奋力开启江西生态文明建设新征程提供更加有力的法治保障。