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江西省人大常委会执法检查组关于检查 《中华人民共和国土壤污染防治法》 实施情况的报告

——2020年7月23日在江西省第十三届 人大常委会第二十一次会议上

2020/08/19 14:45   编辑:邵新羚   来源:

省人大常委会副主任  冯桃莲

省人大常委会:

        打好净土保卫战,让老百姓吃得放心、住得安心,是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。根据全国人大常委会工作要求和省人大常委会2020年监督工作安排,省人大常委会执法检查组4月至6月在全省范围内开展了土壤污染防治法实施情况检查。为了做好执法检查工作,成立由省人大常委会副主任冯桃莲任组长,省人大环资委、省人大农委主要负责同志任副组长,部分省人大常委会委员、省人大代表组成的执法检查组;制定印发执法检查工作方案,编制执法检查工作手册;通过网络向社会广泛征集土壤污染防治问题和意见建议,由省人大环资委赴鹰潭、新余、上饶、吉安、赣州市开展土壤污染防治法执法检查先期调研;召开执法检查组全体会议,听取省生态环境、农业农村、自然资源、住房和城乡建设、林业等主管部门和省法检“两院”有关情况的汇报;分赴景德镇、宜春、萍乡3个设区的市,采取实地察看、汇报座谈、查阅资料等方式开展重点检查,其他8个设区的市受委托开展自查。现将有关情况报告如下,请予审议。

        一、法律实施的主要成效

        省政府把贯彻实施土壤污染防治法作为打好净土保卫战的法律武器和法治保障,将耕地土壤污染防治工作纳入省污染防治攻坚战的“八大标志性战役”30个专项行动之一,纳入生态文明建设、乡村振兴、粮食安全省长责任制等考核内容。各地各部门按照省委、省政府统一部署,加强土壤污染预防、风险管控和土壤环境保护、修复工作,取得积极进展和成效。

        (一)不断完善土壤污染防治各项制度。一是加快推进制度建设。省政府及有关部门制定了《土壤污染防治项目管理规程(试行)》《建设用地土壤污染状况调查、风险评估、风险管控及修复效果评估报告评审细则》《土壤生态环境第三方从业单位监管办法(试行)》《土壤环境质量、建设用地土壤污染风险管控标准(试行)》等制度。特别是省土壤污染防治条例草案,拟提请今年9月召开的省十三届人大常委会第二十二次会议审议。二是大力开展土壤环境普查、监测。完成全省农用地土壤污染状况详查工作,获得有效数据49万余个,为实施受污染耕地安全利用提供重要支撑。开展重点行业企业用地土壤污染状况调查,完成2393个企业地块的信息采集,加快摸清全省污染地块家底。建立全省土壤环境监测网络,累计对1559个国控土壤环境监测点位开展监测,对全省10万亩以上的农田灌区进行水质监测。三是突出重点细化举措。就贯彻落实土壤污染防治法、推动解决突出土壤污染问题,进一步加强全省受污染耕地和污染地块安全利用工作出台规范性文件,细化土壤污染防治法相关规定,加强管控土壤环境风险。就进一步加强农用地转用及土地征收环节土壤污染防治工作、加强污染地块用地管理工作出台规范性文件,强化土地征收、收回、收购以及转让、改变用途等环节的建设用地土壤环境监管。

        (二)加大土壤污染预防和保护工作力度。一是强化土壤污染源头预防。建立土壤污染重点监管单位名录和重点重金属减排工程项目库,对列入名录的310家单位实行重点监管,2019年底全省重点重金属污染物排放量较2013年下降6%。二是加强工矿企业土壤污染防治。开展尾矿库调查并建立相关名录,按照“一库一策”对290座尾矿库编制污染防治方案,对56座重点尾矿库排放口下游断面进行监测。推进城镇人口密集区危险化学品生产企业搬迁改造及土壤修复,初步完成了18家企业的搬迁改造任务。三是加强农业面源污染防治。争取到4.94亿元资金开展畜禽粪污资源化利用,建成无害化集中处理场37个,处理能力达287吨/日。开展农药减量行动,实施绿色防控近4000万亩、统防统治超9530万亩次。开展化肥减量行动,推广测土配方施肥技术7335万亩。加强农作物秸秆综合利用,2019年全省秸秆综合利用率为93.72%,较上年提高2个百分点。四是加快环境基础设施建设。全省建成生活垃圾焚烧发电厂18座、处理能力1.51万吨/日,设区城市基本建成城镇污水处理厂污泥处置设施,推进365个建制镇建成生活污水处理设施,为防治土壤污染发挥重要作用。

        (三)有序推进土壤污染风险管控和修复。开展农用地土壤环境质量类别划定,按污染程度将农用地划为优先保护类、安全利用类和严格管控类。将国家下达152.1万亩受污染耕地安全利用和严格管控的任务下达到各设区的市,分解到县乡村,落实到具体田块。截至6月24日,全省受污染耕地安全利用率71.3%,达到序时进度要求。开展疑似污染地块排查,11个设区的市均已发布污染地块名单。开展污染地块(含疑似)再开发利用情况调查,确定了地块拐点坐标、空间矢量等信息。

        (四)加强土壤污染行政执法和刑事司法。深化行政执法与刑事司法衔接工作,加大环境违法行为处罚力度。2019年以来,全省环境行政处罚案件立案数2990件,罚款金额为26561.97万元。全省各级法院共受理涉土壤污染、破坏的刑事案件301件,其中污染环境罪中涉土壤污染的案件59件,涉土壤污染的刑事附带民事公益诉讼案件23件。

        二、存在的主要问题和原因分析

        土壤污染的形成有自然和人为的因素,特别是随着经济建设开发活动加快,工业、农业、生活等各领域产生的污染物治理不到位,日积月累汇集于土壤,使土壤污染以及由此带来的环境问题日渐凸显。为保障食品和居住环境安全,国家下达治理土壤污染的刚性任务中,我省应于2020年底前,污染地块安全利用率不低于90%,受污染耕地安全利用率达到93%。对照目标任务,顺应人民群众对优美生态环境的期盼,目前土壤污染防治和土壤环境保护、修复等方面还有不少工作亟待加强,具体有以下五个方面。

        (一)预防和保护措施落实不够到位。一是工矿企业土壤污染问题较突出。土壤污染防治法第四条、第十九条、第二十一条规定了土壤污染重点监管单位、企业事业单位和其他生产经营者防治土壤污染的法定义务。但一些重点监管单位、工矿企业在内部环境管理、土壤污染防治等方面做得不到位。如永修县原梅棠钒矿因生产工艺落后、管理粗放,导致资源浪费突出、土壤污染严重;弋阳县恒安实业有限公司环保设施陈旧,存在跑冒滴漏现象,对周边耕地造成污染隐患;丽斯顿实业有限公司已完成销号的工业固废整治场所地面破损、污泥堆放点未设置截排水沟。二是农业投入品存在环保短板。第二十七条、第三十条对合理控制农药、兽药、化肥等的使用量和农药包装废弃物无害化处理作出了规定。但全省多数地区均未落实回收处置费用,回收处置工作未取得实质性进展。少数地方存在不按规定使用除草剂或化肥行为,一些农户施用农药化肥没有做到精准适量。三是土壤环境监测比较滞后。第二十一条、第七十九条规定,生态环境部门应当定期对重点监管单位周边土壤进行监测,对尾矿库土壤污染防治情况加强监督检查和定期评估。但多数地方仅对地表水、大气环境开展监测,未监测土壤和地下水环境。如吉水醪桥田锻铁矿、乐平市刘家滩金矿截洪沟不完善,尾矿库淋溶水排放未定期监测。

        (二)土壤安全利用还有不少差距。土壤污染防治法第四章对农用地、建设用地安全利用,以及第三方从业单位的专业能力和转运污染土壤的措施等作出了规定。检查中发现,一些地方土壤安全利用的措施不够有力。芦溪县存在农产品超标现象。东乡区原日久电源地块被列入省建设用地土壤污染风险管控和修复名录后依然继续开发施工。新余市5个疑似污染地块中仅有1个地块开展土壤污染状况调查和评估。土壤污染状况调查、风险评估、管控修复市场需求大,但从业单位进入门槛低、无资质要求,市场鱼龙混杂,相关部门缺乏有效监管手段,许多土壤污染防治项目不符合规范。崇义县思顺乡红旗岭矿区污染综合治理工程试点项目因第三方机构前期调查工作不扎实,多次返工,影响工作进展。省危险废物处置中心地块原填埋场填埋区域主防渗层HDPE膜已破损,形成渗滤液渗漏通道,场地危废未及时进行处置。

        (三)土壤污染防治的资金和技术保障缺乏力度。一是土壤污染防治资金缺口大。土壤污染防治法第五条、第七十条规定,各级人民政府应当对土壤污染防治和安全利用负责,安排必要资金用于土壤状况普查、监测、调查等事项。目前我省土壤污染防治资金主要来源于中央财政土壤污染防治专项资金,但土壤场地调查、污染治理修复费用巨大,仅靠中央财政资金支持远远不能满足实际需求,各地普遍反映财政负担重、资金压力大。二是省级土壤污染防治基金尚未落地。第七十一条对设立省级土壤污染防治基金作出了规定。但我省土壤污染防治基金仍未建立,难以吸引社会资本进入土壤污染防治市场。三是土壤污染防治科技支撑能力明显不足。第九条规定,国家支持土壤污染风险管控和修复、监测等污染防治科学技术研究。但土壤污染防治工作起步晚,专业人员配备不足,缺乏一些具有专业资质、技术成熟的治理市场主体,不能满足实际需要。目前,农用地安全利用和管控修复技术不成熟,投入产出比低,效果不稳定、不持久;建设用地管控和修复有效可靠的技术不多,大多采用固化稳定化技术,污染物未完全清除,在后续利用中仍需长期监管。

        (四)部门综合监管执法机制有待进一步完善。土壤污染防治法第七条、第八条对生态环境、农业农村、自然资源、住房和城乡建设、林业等主管部门土壤污染防治的监管职责和建立土壤环境信息共享机制作出了规定。检查中发现,在土壤环境信息共享和联合执法监管措施等方面还不够完善,尚未形成统一高效的土壤污染预防、治理、保护、管控合力。第五十九条规定,用途变更为住宅、公共管理与公共服务的,变更前需开展土壤污染状况调查。检查中发现部分地方自然资源部门没有会同生态环境部门落实相关要求,存在将农用地地块纳入建设用地管理的问题。第四十三条规定,从事有关调查和风险评估、管控、修复、后期管理等活动的单位应当具备相应的专业能力,但对从事这些活动的单位缺乏有效监管,导致土壤防治的技术方案和实施效果不佳。

        (五)土壤环境违法行为仍时有发生。土壤污染防治法规定了企业事业单位和其他经营者应当防止、减少土壤污染,对所造成的损害依法承担责任。但有的企业仍抱存侥幸心理,降低治污设施建设标准,不正常运行治污设施,逃避法律的监督。有的甚至为追求经济利益铤而走险,违规提炼重金属并非法填埋废渣,非法堆放危险废物,非法排放废液,非法倾倒污泥,对土壤环境造成污染。如今年4月,乐平市处理一起非法填埋2000余吨工业固废污染环境案,被掩埋的固体废物重金属锰超标50倍。

        产生上述问题的原因主要有:一是治理难度巨大。土壤污染是一种“无形的复合型污染”,是水、气、“渣”等多种污染交织、叠加的结果,具有隐蔽性、复杂性、累积性、难以逆转等特点,治理所需资金和人力投入巨大、技术要求高,目前缺乏成本较低、技术成熟、便于复制推广的治理模式。而我省人、财、物、技投入有限,难以保障治理工作需要。二是城乡治理不均衡。在市场经济条件和“城乡二元”结构下,城市地段受污染土地的盘活空间、经治理和修复后的增值潜力都较大,政府和企业治理污染的积极性较高。而广大农村受污染土地治理困难重重,难以达到有效治理和利用的效果。三是主观认识有畏难。有关的地方部门和企业对土壤污染形势认识不充分,缺乏持续推进土壤污染防治的责任感、紧迫感,面对困难和问题,强调客观因素多,发挥主观能动性少,在土壤污染防治工作中等待观望,在强化协作、攻坚克难、共享信息等方面缺乏积极性。四是普法教育不够深入。相对于水、大气污染防治,一些部门和工作人员对土壤污染防治法的学习、宣传不够,社会大众缺乏对有关法律知识和科学知识的了解,有的企业法律意识不强,全社会齐抓共治土壤污染的法治氛围有待形成。五是配套政策措施不够健全。土壤污染防治法有些规定比较原则、内容不够细化,国家层面的相关制度和政策还不完善;同时由于土壤污染相对隐蔽,监管难度大,违法行为调查取证难,鉴定评估费用高、周期长,影响了法律执行性和操作性。

        三、意见建议

        地方各级人民政府及有关部门要以全面贯彻实施土壤污染防治法为动力,依法推进各项法律规定的落实,以农用地和建设用地为着力点,强化土壤污染管控和修复,加快解决土壤污染问题,坚决打好净土保卫战,真正让老百姓吃得放心、住得安心。

        (一)深化思想认识,坚决打好土壤污染防治攻坚战。保护土壤环境、治理土壤污染是生态文明建设的重要内容,是维护人民群众吃得放心、住得安心环境权益的重大民生工程,为保障经济社会可持续发展和子孙后代繁荣发展,我们要进一步提高政治站位,全面深入贯彻落实习近平生态文明思想,以时不我待的使命感、责任感、紧迫感抓好土壤污染防治法的贯彻实施、落实落地。各级政府及有关部门要坚持守土有责、守土担责、守土尽责,切实增强依法防治土壤污染的政治自觉和法治自觉,进一步增强防治污染的战略思维和系统思维,坚持源头预防、过程严管、后果严惩和控制增量、减少存量的治污思路,坚持水、气、“渣”等各类污染防治齐抓并治,夯实土壤污染防治和安全利用的政府主导责任、部门监管责任、企业主体责任,以政府有力的统筹领导,推进土壤污染防治各项工作,有效解决土壤污染防治中的突出问题。各有关部门要进一步主动靠前、担当作为,动员各方面力量为全面有效防治土壤污染作出积极贡献。

        (二)坚持多措并举,依法保护土壤环境和安全利用土地。一是依法加强土壤环境保护。要加强规划区划和建设项目布局论证,根据土壤等环境承载能力,合理确定区域功能定位、空间布局。把好项目环保准入关,严格审批有关规划环评、项目环评和排放涉重金属、持久性有机污染物的建设项目,着力控制污染物排放总量。有序推动搬迁或依法关闭对土壤造成严重污染的现有企业。农业农村部门要合理确定畜禽养殖布局和规模,推进农药、化肥减施和农业投入品废弃物资源化利用。二是依法加强土壤安全利用。要以保障农产品质量为出发点,确保老百姓“吃得放心”。对受污染耕地采取农艺调控、替代种植等措施,强化农产品质量检测,加强对严格管控类耕地的用途管理;依法划定特定农产品禁止生产区域,严禁种植食用农产品。对威胁地下水、饮用水水源安全的,有关县(市、区)要制定环境风险管控方案,并严格落实有关措施。要以保障人居环境安全为出发点,确保老百姓“住得安心”。全面掌握污染地块开发利用底数、疑似污染地块和污染地块信息;重点管控拟开发为居住用地和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施与公共服务用地的污染地块,因地制宜采取风险管控和修复措施。三是建立健全长效机制。要把土壤污染问题整改纳入环境保护督察和环保巡视巡查的重要内容,督促各地完善土壤污染防治工作制度,依法加强对土壤污染问题相关责任主体的追责问责。

        (三)加强监管执法和环境监测,扎实推进土壤污染防治。各有关行政主管部门和公安机关要加强监管执法和信息交流协作,建立统一的土壤环境信息化管理平台,开展联合执法或综合执法,加大执法监管力度,依法严厉打击各类违法行为,推动企业全面履行土壤污染防治责任。加强土壤环境监测,完善调查取证、责任认定、鉴定评估等制度,依法严惩非法排放有毒有害污染物、违法违规存放危险化学品、非法处置危险废物、不正常使用污染治理设施、监测数据弄虚作假等环境违法行为。健全与司法机关的行政执法与刑事司法衔接机制,协力推进环境保护司法工作。支持土壤污染环境公益讼诉,推行生态恢复性司法实践。对从事有关风险评估、论证和技术支持的单位要加强事中、事后监管,净化第三方治理土壤污染的市场环境。

        (四)加大人财物技投入力度,为土壤污染防治提供有力保障。一是提供资金保障。进一步用好国家生态文明试验区、赣南等原中央苏区振兴、鄱阳湖生态经济区等国家级“金字招牌”,加强财政、税收、价格、金融等经济政策的统筹,积极争取国家政策和资金更大支持,引导带动民间资本等各类社会资金投入土壤污染防治。加快设立省级土壤污染防治基金,构建治理资金长效投入机制。二是提供技术保障。推进院省共建中科院稀土研究院和省部共建持久性污染控制与资源循环利用国家重点实验室,加强土壤重金属、农药等有害物质污染综合治理技术,废弃矿、尾矿土壤污染防治技术,污泥无害资源化处置关键技术等研究,为土壤污染防治提供技术支撑。三是提供人才保障。实行内引外联,建立健全污染防治专家智库,加快培养和引进土壤污染防治领域的各类科研、技术、管理等人才,充分发挥科技力量,助力我省净土保卫战不断取得新进展新成效。