——2015年9月22日在江西省第十二届人大常委会第二十次会议上
省人大内司委主任委员 胡宪
省人大常委会：
受常委会主任会议委托，现将全省规范行政执法行为推进法治政府建设工作专题调研的有关情况报告如下，请予审议。
社会主义市场经济本质上是法治经济。当前，我国80%以上的法律法规是由行政机关直接贯彻执行的，如何进一步改进和规范行政执法工作，推进高效廉洁服务型政府建设，省人大常委会就此专题开展了调研。8月中旬，召开省编办、省政府法制办、省发改委、省公安厅、省农业厅、省环保厅、省食品药品监管局等16个省直部门参加的汇报座谈会，全面了解情况，省人大常委会副主任谢亦森到会听取意见并提出要求。调研组还深入南昌、鹰潭、赣州、宜春等市及进贤县、石城县、樟树市、月湖区开展了重点调研。
一、工作开展情况
党的十八大和十八届三中、四中全会对全面深化改革、深入推进依法行政、加快建设法治政府提出了更高要求。2014年12月，省委研究下发关于全面推进法治江西建设的意见，我省法治政府建设进一步提速。省政府及其职能部门贯彻有力，各项改革任务推进有序，法治政府建设取得了重要进展，有力推动了我省经济社会平稳健康较快发展。
(一)简政放权力度不断加大
行政审批大幅精简。省政府先后出台了《关于深化行政审批制度改革的意见》《关于规范省政府部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》等文件，以加快转变政府职能为抓手，积极衔接国务院取消下放事项，依法精简审批事项，规范审批行为。省编办牵头开展行政审批事项集中清理，省政府法制办对所有行政审批项目进行了合法性审查和流程图再造。目前，我省已分8批衔接国务院取消下放事项，共计110项；分5批取消下放省本级行政审批事项324个大项和48个子项，省本级行政审批事项从2013年的600多项减至361项；在全国第四家公布了省级行政审批目录，颁布了《江西省行政许可事项目录管理办法》，实现了“目录之外无审批”。改革进一步激发了市场活力，2015年上半年，我省新增经营主体16.8万户，同比增长21.09%，注册资本2455.73亿元，同比增长16.13%。
权责清单同步公开。按照保留法定权力、取消自授权力、整合交叉权力、下放基层急需权力的要求，将省直部门除行政审批外的7831项外部权力事项，精简为2855项，精简率达63.6%，编制了市县权力清单规范指导版本，通过政务网向社会晒出了省、市、县三级权力清单。按照“权责要匹配、有权必有责、用权受监督”的原则，编制与权力清单相匹配的责任清单。省直部门责任清单已在8月对外公布，市、县级责任清单将于今年10月底前全面编制完成。权责清单的出台推动了政府权力瘦身，明晰了政府事权范围，保证了行政权力规范透明运行。
网上审批逐步优化。在改造升级原有网上审批系统的基础上，由省发改委牵头，启动了全省网上并联审批系统和电子监察系统建设工作，计划2016年实现省、市、县三级联网运行。目前，已完成绝大多数省直部门的行政审批事项流程再造和数据入库工作。35个省直部门361项行政审批事项网上办理功能已于6月上线运行。梳理确定省级政府核准投资项目、企业注册登记并联审批流程和流程图。9个省直部门已进入省级投资项目核准并联审批。通过网上并联审批，投资项目审批时限由原先各部门串联逐一办理最长需232个工作日，缩短至30个工作日。完善电子监察系统，与全省统一的综合电子监察平台对接，通过全程留痕、实时监控、督察督办，实现对审批事项办理流转全过程监督。
(二)行政执法体制改革正在深化
为切实解决权责交叉、多头执法等问题，我省先后在文化市场、商品生产流通、农业、城市管理等领域开展综合行政执法改革。在文化市场领域，整合市县两级文化、广播影视、新闻出版等部门成立文广新局，整合文化市场执法队伍，规范健全文化市场综合执法体系。在市场监管领域，工商、质监管理体制由省以下垂直管理调整为分级管理，设区市因地制宜探索实行工商、质监、食药监三合一、二合一或单独设置三种模式，县级三家单位的机构和职能全面整合，成立市场监管局。在农业执法领域，市、县两级分别由一支队伍承担执法职能，设区市成立执法支队，县级整合后设立综合执法大队，原有执法机构和执法人员大幅消减，执法效率有所提高。在城市管理领域，先后有九江、南昌、抚州、新余、赣州、景德镇、宜春、鹰潭8个设区市和南康区、樟树市经省政府批准开展综合执法，相对集中行使行政处罚权。
此外，经中央编办批复，确定南昌、新余、鹰潭、赣州、丰城、瑞金、共青城等7个城市作为综合行政执法体制改革试点城市，在公共卫生、安全生产、资源环境、农林水利、交通运输、城市建设等领域开展综合执法试点。
(三)行政执法行为更加规范
执法规范化建设深入推进。一是健全执法主体资格认证制度，按照职权法定、权责一致的原则，规范行政执法主体。加强对行政执法人员的管理，全省先后有8万多名行政执法人员进行了综合法律知识培训和考核，换发行政执法证。二是狠抓日常执法管理。省公安厅通过强化岗位培训、实行执法资格等级考试、配备执法记录仪、建立执法全过程记录制度，加强了对日常执法行为的源头管理。三是完善执法程序。近年来，省政府相继出台了《关于进一步改进和规范行政执法工作的意见》《关于进一步规范重大行政执法行为备案工作的通知》《行政执法与刑事司法衔接工作办法》等文件，对行政执法主体、执法流程、执法监督、执法保障等重点环节提出明确标准。各行政执法部门采取流程图(表)等方式，将行政执法程序中的各个环节细化，并向社会公开。四是规范量化自由裁量权。出台了《江西省规范行政处罚裁量权规定》，进一步规范行政处罚行为。
行政执法监督不断强化。开展重大行政决策合法性审查。赣州市规定市县两级所有重大行政决策和重大行政合同均需由同级政府法制机构审核。按照《江西省行政许可、行政处罚案卷评查标准》，各地各部门每年集中开展执法案件评查工作。《行政许可法》实施以来，省政府法制办会同省监察厅对11个设区市和部分省直部门贯彻执行法律情况进行了2次大规模检查，发现和解决了一批行政违法问题。加强规范性文件备案审查工作。各级政府法制机构每季度向社会公布下一级政府和本级政府部门报备的规范性文件目录，年终通报备案情况。2014年，全省政府法制机构共备案审查规范性文件890件，发现并纠正违法规范性文件7件，维护了人民群众的合法权益。
政务公开全面实行。各地加强行政服务中心和网上办事服务大厅建设，强化对公共资源交易的监督管理。打造了一批集行政审批、便民服务、阳光政务于一体的政务服务平台。重视行政执法信息化建设，促进行政执法信息交流和资源共享。调研组实地察看了南昌市市场和质量监督管理局全省首创的企业监管警示系统，该系统涵盖34个执法部门监管数据，按照近三年内企业违法情节轻重分为黄色、橙色、红色三类警示，并将警示企业的行政处罚信息通过网络公布，探索了优化信用环境和政务环境的新模式。
二、存在的问题
调研组了解到，现阶段规范行政执法行为与全面深化改革的要求相比，与推进政府管理创新、激发经营主体活力的目标相比，仍有不少差距。
(一)全面深化改革亟需整体合力。一方面，行政审批制度改革工作中还存在有的权力事项下放与法律法规规章修改不同步，少数权力事项下放全省步调不一致，个别部门权力事项明放暗不放等问题。另一方面，权力事权下放后，地方承接难度大，在管理、服务和能力建设等方面还有大量的基础性工作要做。如，有的市县受专业人员、资金、设备、场地短缺等因素限制，一时难以承接到位；有的市县存在等待观望思想，在执行和监管方面不到位，执法流程再造相对滞后；有的市县行政服务中心、窗口单位服务意识不强，首问负责、限时承诺办结等制度落实不到位；有的行政审批领域中介服务事项过多，存在耗时长、收费乱、垄断强等问题。
(二)行政执法体系建设尚待完善。一些地方行政执法部门职能转变不到位，依法行政意识不强，要么对市场干预过多，要么对一些重点企业避而不检，造成监管真空。各级执法队伍总数偏多，职权交叉、多层执法、重复执法仍有发生，社会尤其企业反映比较强烈。开发区、工业园区、风景名胜区管委会属政府派出机构，由于法律没有明确赋予其执法主体资格，在安全生产、食品卫生等民生热点问题上，行政执法工作处于两难境地。市、县新整合的综合行政执法队伍，需要加强执法人员配备和岗位培训，执法效能有待磨合提高。行政执法信息未能充分共享，行政执法与刑事司法的衔接机制运行还不顺畅。
(三)法治政府建设保障机制还要加强。法治政府建设考核机制不够健全，各地考核内容和指标不统一，依法行政考核难度大。地方政府法制机构力量相对薄弱，特别是县级政府法制机构一般只有1-2名工作人员，身兼多职，难以适应日趋繁重的法治政府建设任务需要。少数行政执法部门经费、装备保障不足，难以正常开展工作，个别的甚至“趋利执法”，出现以罚代管、以罚代养等现象。有的地方行政执法责任制不健全，内部层级监督不到位，慢作为、不作为、乱作为的现象得不到及时有效地制止和追责，行政执法监督力度亟待加强。
三、几点建议
加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，是全面深化改革和全面推进法治江西建设的工作目标和内在要求，需要继续加强组织领导，统筹协调推进，狠抓工作落实。
(一)加快建立依法行政考核制度，推进政府法治能力建设
各级政府要将依法行政纳入年度绩效考核体系，作为衡量领导班子和领导干部工作实绩的重要内容。行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法守法用法，坚持依法行政、依法履职。一要强化学法制度。严格行政执法人员法律知识培训、新任领导干部法制知识考试等一系列学法用法制度，以案释法，拓宽学法渠道，促进行政执法人员学法经常化、制度化，切实提高依法决策、依法行政、依法管理经济和社会事务的能力。二要严格依法办事。把学法守法用法情况作为衡量各级政府依法行政能力的重要指标，做到有法必依、执法必严，落实重大行政决策合法性审查等制度，提高依法科学民主决策水平。三要加强社会主义法治宣传教育。全面落实“六五”普法规划，坚持“谁执法、谁普法”，结合行政执法工作加强社会领域普法，广泛开展法治文化活动。在深入推进依法行政的具体实践中，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。
(二)坚持问题导向，推进执法重心和执法力量进一步向基层倾斜
切实按照中央和省委的决策部署，持续稳妥推进行政审批制度和行政执法体制改革。进一步精简省级行政权力，坚决取消没有法定依据、搭便车的前置审批，取消不合理不规范的年检、办证等事项。进一步健全“三单一网”长效机制，按期完成“三单一网”建设目标，做好清单的动态调整，消除和防范权力寻租空间。进一步规范市场运行，加快市场准入负面清单编制，尽早公布保留的省级行政审批中介服务事项清单。进一步理顺行政执法职能，整合行政执法机构和执法力量，逐步实现执法重心和执法力量向基层一线倾斜。加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障等民生重点领域执法。在继续开展好综合行政执法体制改革试点工作的同时，探索经济开发区、风景名胜区、城市新区和重点乡镇等区域的行政执法新模式。
(三)强化行政执法制约机制，着力打造阳光政府
加紧完善纠错问责制度，进一步明确问责范围和程序，加大对损害人民群众利益行为的问责力度，坚决纠正行政不作为和乱作为。切实优化行政执法权力结构，强化内部流程控制，对权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗，防止权力滥用。大力加强行政执法信息化建设，整合信息资源，开发大数据执法信息系统，运用现代网络信息技术规范行政执法行为。积极推行法律顾问制度，发挥好法律顾问在制定重大决策、推进依法行政中的积极作用。全面落实行政执法与刑事司法衔接工作办法，规范行政执法机关移送涉嫌犯罪案件行为。加快推进政府信息全面公开，依法接受人大、政协、司法、审计、社会等各方面的监督。
(四)强化机构和队伍建设，加快培养高素质法治人才
十二届全国人大三次会议审议通过的《立法法修正案》，赋予了设区市地方立法权。各设区市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等经济社会管理方面，可以更好地用立法来破解难题、推动工作。各地要以此为契机，进一步加强地方立法机构和队伍建设，配合同级人大常委会行使好地方立法权。加强行政执法队伍专业化建设。严格执法人员持证上岗和资格管理，强化执业资格培训，狠抓执法纪律教育、职业道德教育和廉洁从政教育，全面提高行政执法队伍的综合素质和依法行政能力。落实行政执法队伍经费保障，严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，坚决消除“自费执法”现象。
