省人大常委会：
为提高《景德镇市高岭-瑶里风景名胜区条例》（以下简称条例）审议质量，听取基层、群众对条例以及新时代加强和改进人大立法工作的意见建议，为7月下旬省人大常委会审议条例提供参考，同时为下一步主题教育抓好整改落实提供方向，根据省人大常委会党组“不忘初心、牢记使命”主题教育工作方案要求，受省人大常委会党组书记、副主任周萌委托，7月11日，全国人大常委会委员、省人大常委会副主任马志武率省人大教科文卫委、法制委、常委会法工委调研组一行，赴景德镇市瑶里古镇开展立法调研。现将有关调研情况报告如下。
一、调研过程
调研组一行轻车简从直达古镇，首先瞻仰了新四军瑶里改编纪念碑，参观陈毅旧居和瑶里改编旧址，追忆当年新四军浴血奋战的峥嵘岁月，深情缅怀革命前辈、革命先烈。随后，实地察看了程氏宗祠、瑶里博物馆、祈福堂、古戏台等历史建筑保护情况，随机深入村民家中、街头商铺和卫生院，察看和询问村民生活、经营、就医情况。在程氏宗祠大门前，与聚拢过来的村民围坐一起，面对面交流、一起拉家常，询问大家对《条例》的看法和意见，点对点就大家关心的最直接的历史建筑维护资金补助、环境保护等问题以及对加强和改进新时代人大立法工作，直接征求意见建议，获得了大量的第一手资料。
二、瑶里古镇的保护和管理情况
瑶里，古称窑里，位于景德镇市浮梁县境内，自西汉末年建村已有两千多年的历史，素有“茶之乡、林之海、瓷之源”的美誉，是国家4A级风景名胜区，也是中国历史文化名镇，更是景德镇市对外开放和文化交流的重要窗口。瑶里自汉代以来隶属鄱阳郡，唐武德四年（公元621年）置县，天宝元年（公元742年）更名浮梁，属饶州管辖，1916年归属景德镇市管辖。瑶里历史文化丰厚，古代时期对周边翕县、祁门等地影响较大，也是赣东北与徽州文化交流的重要区域。瑶里的明清古建筑群保存比较完整，其中保存完好的连片明清古建筑247幢，具有十分重要的历史文化价值。近年来，景德镇市高岭-瑶里风景名胜区管委会坚持新发展理念，统筹谋划，采取有力措施，加强瑶里古镇的保护和管理，取得了初步成效。
一是古镇历史建筑和传统格局的保护有所加强。县、镇两级政府每年安排古镇保护专项资金60万元，用于历史建筑的维护维修，目前，大部分历史建筑得到了维护。严格控制古镇范围内的建设行为，除进行必要的维护整修，一律禁止新建改建扩建建筑物、构筑物，保持了原有的历史风貌和格局。
二是古镇环境治理有所改善。组建了县城管执法队伍瑶里分支机构，负责古镇范围内的环境卫生整治、旅游市场整顿和“两违”打击等，并实行常态化管理。加强宣传引导，利用乡规民约，鼓励百姓参与古镇保护，如瑶河禁渔，较好地维护了当地生态环境和市场秩序。
三是古镇村民生活水平有所提高。县、镇两级政府加大投入，逐步完善古镇基础公共实施，改善人居环境。大力扶持村民发展旅游业，提高古镇村民收入，让村民们在家门口就能挣到钱，再也不用外出务工。
值得一提的是，《条例》对瑶里古镇经营权、管理权、房屋所有权的相关问题进行了顶层设计，制定了有针对性的条款，提高了法规的可操作性。在调研交流中，当地群众认为，这个时候制定《条例》正当其时，非常必要，这是政府运用法治思维和法治方式加强瑶里古镇保护的重要体现和举措，《条例》从风景名胜区规划、保护、利用、管理和法律责任等方面进行了规范，厘清了部门管理职责，加强了风景名胜资源保护，对促进瑶里古镇的可持续发展具有重大的现实意义。
三、存在的问题
在景德镇市高岭-瑶里风景名胜区管委会和当地政府的努力下，瑶里古镇的经济社会发展有了较大提升，但依然存在保护意识薄弱，资金投入不足，经营权、管理权、产权关系不协调，法规宣传、执行有压力等问题。
（一）经营权、管理权、产权关系问题
2003年，为发展古镇旅游业，当地政府将瑶里古镇的景区经营权出让给了景德镇市瑶里旅游发展有限公司，该公司是一家民营企业，合同期限为50年。现阶段，古镇管理权归属管委会，景区经营权归属民营企业，古镇建筑所有权归属当地居民，因当时合同约定不明确、不规范，管理权方、经营权方、产权方三者之间权利义务不明确，关系不协调，管委会要真正落实各项职能、统一管理，还面临着一些不明确的现实问题，古镇管理和市场机制的运行不够顺畅。
（二）思想认识问题
一些部门和村民对瑶里古镇的风景名胜资源保护意识薄弱，重发展，轻保护，看重眼前利益，忽视长远利益，阻碍了风景名胜区的可持续发展。如，有些古建筑比较破败没有及时维修，有的居民为改善居住环境拆掉古建筑在原址上新建现代住房，有些地方乱搭乱建、违规张贴广告等。
（三）资金投入问题
瑶里古镇资金投入方面不足，缺乏资金和项目的支撑。基础设施陈旧、落后，“三线下地”和污水管网方面改造缺乏资金，需要日常维护和修缮的历史建筑数量大，建筑面积广，需要大量和持久的维护资金。虽然景区有门票收益，但收益主要归旅游公司。县、镇两级政府每年安排古镇保护专项资金60万元，但随着时间的推移，历史建筑的日常维护、修缮任务日益增多，现有的资金明显不足，给以后历史建筑的维护带来较大压力。
（四）法规宣传、执行问题
瑶里古镇由于交通偏远等原因，基础设施和其他现代化的配套设施相对落后，村民法律意识不够强，执法人员素质和执法水平不高，给法规宣传、执行带来较大压力，严格遵守法规和依法管理保护，依然任重道远。
四、对策和建议
针对上述问题，为保障《条例》颁布后顺利实施，在法治框架内推动高岭-瑶里风景名胜区可持续发展，建议做好以下几个方面工作：
（一）提高政治站位，落实机构改革要求。党中央在新的历史起点上作出深化党和国家机构改革的重要决策部署，意义重大。地方各级人大、政府都要自觉提高政治站位，增强“四个意识”、坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，准确把握党中央、国务院关于机构改革的要求，切实做好贯彻落实。根据《深化党和国家机构改革方案》的部署，住建部门的城乡规划管理职责划入自然资源部门，历史建筑的管理职责还保留在住建部门，市、县政府要主动适应机构改革的要求，及时组织有关部门进行协调研究，理顺管理体制，明确部门职责，共同做好风景名胜区的保护管理工作。
（二）主动担当作为，多措并举推动实施。习近平总书记指出：“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福”。市、县政府和管委会要提高认识，主动担当作为，切实做好高岭-瑶里风景名胜区的保护管理工作。一是加强宣传教育，采取多种形式，特别是借助现代化的媒介大力宣传对高岭-瑶里风景名胜区环境、历史建筑、传统格局等方面的保护，让“绿色发展、可持续发展”理念深入人心，并转化为行动自觉。二是严格管理，以《条例》出台为契机，按照法规规定，规范各类市场行为，依法处理好产权、经营权、管理权之间权利和义务的关系，为风景名胜区的保护管理和经济发展扫清障碍。三是加快瑶里新镇建设，落实古镇居民建房安置地，满足古镇居民改善居住条件的需要，缓解古镇保护和管理的压力。
（三）加大资金投入，开源扩流加强保护。在目前依靠县、镇两级财政资金投入的基础上，拓展其他资金渠道，加大古镇保护的投入。一是积极通过向国家有关部委申请项目资金，向省有关部门寻求支持，市政府财政给予适当倾斜的方式，加大政府财政资金的进项来源，做大做强财政资金的投入。二是建立健全多方共同投入资金筹措机制，鼓励、引导企业、社会组织、热心个人等社会资金的投入，吸引长期稳定的资金参与古镇保护和合理开发，形成共建共享的良好格局。
（四）强化宣传培训，提升执法能力水平。法律的生命在于执行。法规出台后，政府和管委会要加强法规宣传教育，通过多种方式普及法律法规知识，提高执法人员和古镇村民的法治意识和水平。切实加强培训指导，对执法机构人员进行系统培训，提高执法能力和水平。对在执法过程中遇到的问题，积极向政府有关部门请教沟通，对属于制度设计问题，积极向市人大联系请示，作为今后法规修改完善的重要意见和参考。省人大常委会有关专工委也可以适时启动对《条例》的立法后评估，进一步修改完善《条例》，为促进风景名胜区的绿色、可持续发展提供有力的法治保障。
五、对加强和改进新时代人大立法工作的意见建议
在调研过程中，调研组还向古镇村民、管理部门等各方面征求了对加强和改进新时代人大立法工作的意见建议，收集整理如下：
一是建议继续加强对设区的市地方立法工作的培训和指导。设区的市人大被赋予立法权的时间不长，经验尚浅，能力有待提高，需要省人大常委会继续加强对设区的市关于立法技术规范和立法能力建设等方面的指导和培训，提高设区市人大的立法技术和立法能力，帮助设区市的立法工作行稳致远。
二是建议继续加强和改进立法调研工作。建议省人大多下基层开展立法实地调研，加强同基层的沟通和交流，特别是像这种“一竿子插到底”式的调研，直接与百姓面对面、点对点的交流座谈、征求意见，集中时间集中精力，摸清实情、研究问题、解决问题，使立法更接地气，更集中民智，更反映民意。
江西省人大法制委员会
江西省人大常委会法制工作委员会
2019年7月22日
