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江西省人大常委会执法检查组关于检查《江西省旅游条例》《江西省旅游者权益保护条例》实施情况和开展助推旅游产业高质量发展活动情况的报告

2020/12/14 16:40   编辑:邵新羚   来源:省人大常委会外侨民宗工委

———2020年11月24日在江西省第十三届人大常委会第二十五次会议上

省人大常委会副主任 朱 虹

省人大常委会:

        根据2020年监督工作计划,省人大常委会于5月至10月对《江西省旅游条例》和《江西省旅游者权益保护条例》(以下简称“两个条例”)贯彻实施情况进行了检查,并同步开展了助推旅游产业高质量发展活动。现将有关情况报告如下,请予审议。

        一、主要做法和特点

        开展“两个条例”执法检查和助推旅游产业高质量发展活动,目的是全面深入了解相关法规实施和旅游产业疫后振兴情况,发现存在问题和短板,提出针对性意见建议,进而推动政府依法行政,提升旅游法治化水平,助力旅游产业疫后振兴,进一步打造“江西风景独好”品牌,推动我省旅游产业高质量发展。执法检查和助推活动齐头并进、各有侧重,相互衔接、融为一体,有利于形成监督合力,提升监督实效。

        (一)加强领导,精心组织。去年年底以来,省人大常委会外侨民宗工委围绕贯彻我省关于旅游工作的决策和部署,建议今年开展“两个条例”执法检查和助推旅游产业高质量发展活动。今年年初,会同省文化和旅游厅下发了预告通知,就此进行预先布置。省人大常委会主任会议5月审议通过了工作方案,对执法检查和助推活动作出全面部署,成立了由分管副主任任组长的执法检查组。7月召开的全省人大外侨民宗台旅工作座谈会进行了再动员、再推进,10月举办的全省人大外侨民宗台旅工作培训班又进一步进行了调度和督促。各设区的市人大常委会根据工作方案要求,开展了相应工作。省、市人大常委会外侨民宗工作机构的同志与政府旅游部门保持“热线”联系,积极换位思考,为其出点子、助其想办法。有的旅游部门负责同志说,这几个月人大的电话真多,都快打爆了。

        (二)深入调研,了解实情。针对新冠肺炎疫情对我省旅游行业造成的重大负面影响,省人大常委会外侨民宗工委疫情防控和业务工作“两不误”“两手抓”,配合有关部门积极推动文旅产业复苏政策措施落实落地,通过网络、电话、现场察看等多种方式动态跟踪复工复产、疫后振兴情况。疫情控制以后,执法检查组先后赴南昌、上饶、吉安、抚州、萍乡等地检查调研,听取涉旅部门和有关市县的情况介绍,深入查看景区景点复工和旅游项目建设情况,与一线旅游从业者和游客访谈交流,倾听意见建议,检查法规贯彻执行情况,并就旅游产业疫后振兴提出意见建议。

       (三)突出重点,务求实效。《江西省旅游者权益保护条例》是全国首部聚焦旅游者权益保护的地方性法规,是我省旅游法治建设的重要成果,是提高服务水平,让游客乐享消费的法治保障。这部法规贯彻执行情况如何,社会很关注。这次执法检查充分发挥人大刚性监督作用,把几个关键性条款的落地落实作为重点,扭住不放,务使法规真正立得住、真管用、真落实。每到一处,我们都把先行赔付制度建立情况作为检查的重中之重。赣州市、井冈山市的负责同志在座谈会当场就表态,一定会以最快速度建立起先行赔付制度。执法检查组还组织专门力量,制作了先行赔付制度建立情况动画,动态反映全省各地建立情况,并将通过省内主流媒体向全社会公布,把各地的“成绩单”晒出来。截止11月24日,我省11个设区的市本级、100个县(市、区)、7个管委会(局)全部建立了先行赔付制度(见图一)。其中,7月-11月的每月建立比例逐月攀升(见图二)。

        二、“两个条例”贯彻实施和旅游产业高质量发展情况

       近年来,各级政府及涉旅部门认真贯彻执行“两个条例”,依法治旅,依法兴旅,以法治手段保障和推动我省旅游产业高质量发展,取得良好成效。2019年,全省旅游接待总人数7亿人次,同比增长15%;旅游总收入9656亿元,同比增长18%,旅游产业将成为全省综合收入率先破万亿的产业。为克服疫情影响,我省2月下旬在全国较早开放景区景点,二季度试行周末2天弹性作息,发送消费券,提出了一系列提振旅游消费的举措,成效明显。今年五一期间,我省旅游收入和旅游人次居全国第一。国庆中秋期间,我省共接待游客6809万人次,同比增长8%,居全国第二;旅游收入398亿元,同比增长2%,居全国第五(见图三)。

       (一)加强旅游条例宣传。省文化和旅游厅等涉旅部门高度重视,下发了《宣传贯彻<江西省旅游者权益保护条例>实施方案》,成立了宣传贯彻工作领导小组,加强对条例宣传贯彻的组织领导。涉旅部门通过报纸、广播电视、网络新媒体等方式积极做好条例的宣传工作。有关部门合作编印并出版了《江西省旅游者权益保护条例释义》;开展了“百万网民学法律”江西省旅游者权益保护条例专场知识竞赛活动,近32万人次参与了网络答题;举办了法治建设专题培训班,邀请专家深度解读条例。

       (二)完善旅游管理机制。一是抓好旅游规划编制。省级编制了《江西省旅游业发展“十三五”规划》《江西省旅游业发展总体规划》等一系列重大规划,并积极指导各地编制“十三五”旅游发展规划和相关专项规划,大部分市县也结合本地实际编制相关旅游规划。二是推动一批政策性文件出台。继2013年出台《关于推进旅游强省建设的意见》后,省委、省政府又出台了《关于全面推进全域旅游发展的意见》《江西省旅游产业高质量发展三年行动计划(2019-2021)》等重要文件,正在制定文旅融合发展意见,进一步强化了旅游发展顶层设计。三是加大旅游资金投入。省级旅游产业发展资金从2013年的7100万元增加到2019年的2亿元,各地旅游产业发展资金也在逐步增长。四是强化宣传营销,依托“一部手机游江西”,加强文旅智慧化建设,组织开展了“爱江西 健康游”“致敬白衣战士”“全国学子暑期乐游江西”等系列活动,继续在央视、省广播电视台等投放“江西风景独好”宣传广告,积极引导“周边人游周边、本地人游本地、江西人游江西”,取得积极成效。五是推进重点景区和重点企业改革,进一步深化庐山管理体制改革,印发《深化庐山管理体制改革方案》,正在加快推进;武功山经营管理体制改革基本实现了“六个统一”(规划、品牌、门票、线路、标准、营销)和委托经营管理;庐山西海行政体制改革基本落实到位;完成省旅游集团混合所有制改革。       

       (三)优化旅游发展环境。一是规范旅游市场秩序。扎实开展整治不合理低价游、利剑行动、春季行动、暑期整顿、秋冬会战等旅游市场秩序整治行动,坚决查处违法违规行为。在节假日和重点时段,文旅、公安、市场监管、交通等部门联合开展旅游市场秩序监督检查,确保旅游市场平稳有序。二是引导文明旅游风尚。结合学雷锋日、消费者权益保护日、中国旅游日等节点,进一步加强文明旅游宣传,开展了“传承红色基因,推进旅游文明”“文明旅游为中国加分”“文明旅游、绿色出行”等活动。三是压实旅游安全责任,成立旅游安全专业委员会,完善旅游安全监管体制机制和法治体系,建立健全监督检查和隐患排查、整改制度,开展旅游安全整治专项行动,近年来全省未发生重大旅游安全事故。四是联合省高院建立“三定三快一重”旅游审判工作机制。加快推进“1+3+N”旅游市场综合监管体制改革。上饶市设立1000万元优质旅游诚信理赔基金,鹰潭市在全省率先升格组建了副县级旅游综合执法支队。五是建立和完善了“第三方定期暗访+厅机关节假日随访+游客日常评价+媒体舆论监督”相结合的 A 级景区动态监管创新机制,2019年有4家4A 景区被摘牌处理。

       (四)丰富旅游产业业态。产业兴则旅游兴。一是抓好文旅项目建设。2019年,全省文旅产业项目新签约2221亿元、实际完成投资1008亿元,超额完成年度目标工作任务。二是加强旅游品牌创建和管理。抚州大觉山、上饶龟峰景区、南昌滕王阁、萍乡武功山成功创建5A 级景区,全省现有5A 级景区12家(列全国第7位)。宜春市明月山温汤旅游度假区晋升国家级旅游度假区。上饶市婺源县、抚州市资溪县、吉安市井冈山市获批成为首批国家全域旅游示范区。三是大力发展红色旅游。制定出台了《江西省贯彻落实<2016-2020年全国红色旅游发展规划纲要>实施方案》,中国红色旅游推广联盟秘书处永久落户江西。四是推进乡村旅游扶贫。目前,共创建省5A 级乡村旅游点23家、4A 级乡村旅游点172家、旅游风情小镇65家。2019年,全省乡村旅游带动90万人就业,“十三五”以来,全省乡村旅游帮助19万建档立卡贫困人口脱贫。五是深化产业融合,进一步延伸旅游产业链条。大力推进文化和旅游产业链(旅游)链长制,以文旅融合为重点,全面实施“旅游+”,推进旅游与其他产业深度融合,打造了《寻梦龙虎山》《井冈山》《梦里老家》《寻梦牡丹亭》《滕王夜宴》等一批优秀的演艺产品,积极开展“非遗进景区”活动,萍乡安源景区被评为国家工业遗产旅游基地,上饶获批国家首批中医药健康旅游示范区,四家单位成功创建国家中医药健康旅游示范基地,庐山西海风景名胜区被评为“国家体育旅游示范基地”创建单位,“环鄱阳湖国际自行车大赛”获“国家体育旅游精品赛事”。

       (五)助推旅游疫后振兴。一是出台扶持政策。省委、省政府出台了“双20条”政策,省文化和旅游厅出台了《关于应对新冠肺炎疫情支持文化和旅游企业共渡难关的10条措施》,加快文旅市场复苏。据统计,全省共暂退880家旅行社1亿元质量保证金,为旅行社减免保费120万元,协调通信部门为全省星级饭店减免通信费用980余万元。二是提振旅游消费。省文化和旅游厅积极贯彻落实省委、省政府关于促进文化和旅游消费的工作要求,及时向全省文旅系统发出倡议书,鼓励干部职工带头参与,带动全社会旅游消费,发放20万张共1000万元电子旅游消费券。举办第三届全民旅游消费节,提供150万元消费券,带动线上参与人数突破100万人次,线上线下总交易金额突破55亿元。三是加大企业帮扶,省市县成立文旅企业疫情防控和复工开业工作帮扶指导小组,制定《江西省文旅企业帮扶政策措施指引》。出资2000万元设立了“文旅贷风险补偿资金池”,引导金融机构为文旅中小微企业量身定制融资方案,加大企业信贷等支持力度。与光大银行南昌分行战略合作,目前已有12个项目获得8亿元资金支持。与省农村信用联社合作,为文旅小微企业量身打造30万以下免抵押专项纯信用贷款。抓住国家继续扩大专项债券规模的“窗口期”,全力支持文旅项目建设,2020年全省共有121个文旅项目发债成功,发债资金额122亿元。       

       三、存在问题

      从检查情况看,我省贯彻执行“两个条例”和推进旅游产业高质量发展方面取得不菲成绩,但也还存在一些问题和薄弱环节,还有大量工作要做。

      (一)对法规学习宣传普及不够。“两个条例”都对法规宣传教育和科学普及有明确规定。检查发现,一些地区法规宣传普及形式单一、范围窄,以致公众知晓度不高,一些干部群众对“两个条例”贯彻实施的重要性、紧迫性缺乏足够认识;一些基层涉旅部门没有将其作为推动旅游产业疫后振兴的重要抓手抓紧抓实,有的执法人员对法规尚不熟悉、不清楚,甚至将先行赔付制度规定的旅游专项理赔金与旅行社质量保障金混为一谈;个别知名景区景点宣传不到位,对先行赔付制度等重要条款的宣传处于空白。此外,受疫情影响,一些县(市、区)学习宣传条例的“规定动作”未落实、未完成。我们在景区实地交流中发现,对“两个条例”不太了解甚至完全不知的受访者占比不小。

       (二)对法规部分条款的贯彻实施不够有力。法规多个条款规定了各级政府及其有关部门的法定职责。检查发现,个别地方对法定责任落实不够,一些地方涉旅部门对法定职责认识模糊,履行职责存在不到位的情况,特别是对法规中需要贯彻落实的一些重点条款推进缓慢。旅游者权益保护条例第四十四条明确规定,各设区的市、县级人民政府应当建立先行赔付制度,设立旅游专项理赔金,并指定旅游专项理赔金管理机构。检查发现,有的地方旅游部门负责同志在推进此项工作中存在“拖一拖、等一等”的思想;有的直到11月下旬才开始宣布建立先行赔付制度。同时,部分地方虽然提出建立了先行赔付制度和设立了旅游专项理赔金,但实际检查中,这一规定更多地还落实在浅层表面上,管理制度细则与具体负责机构还是一片空白,有待加快完善落地。此外,旅游条例明确规定,旅游主管部门应当会同有关部门编制全省旅游发展规划。检查发现,一些地方规划编制比较滞后,层次不高,操作性不强,距离全域旅游、旅游高质量发展等要求还有较大差距。

       (三)监管执法和协调配合还有待加强。《江西省旅游者权益保护条例》第三十五条规定,县级以上人民政府应当建立旅游市场综合监管制度,健全信息汇集、及时研判、综合调度、快速反应、高效处置的工作机制。检查发现,部分地区综合协调、执法机制还没有完全理顺,联合执法体制机制的建立十分迫切;旅游监督执法力量还不够强,在节假日等旅游高峰投诉量激增的情况下,旅游投诉处理明显滞后;部分县级旅游行政执法队伍建设还有待完善,执法人员还存在在编不在岗的现象;实践中旅游巡回法庭实际发挥作用情况并不理想;对研学游、康养游和跳伞、滑翔等旅游新业态,旅游监管权责还不够明晰,还存在多头监管、管理真空等现象。此外,我省旅游行业协会发展不足,自律和协作功能有待加强,在遭受疫情影响、亟待产业自救的时刻,我省企业协同互助自主抗灾非常少,而江浙地区旅游行业协会和旅游企业互助自救的情况十分普遍。

       (四)旅游产业高质量发展还大有文章可做。对照旅游强省和旅游产业高质量发展要求,还存在体制机制改革滞后,以及规划弱、投入少、起点低、配套差等亟待解决的问题。从刚刚过去的国庆中秋黄金周旅游市场情况看,我省旅游人次和旅游收入还不完全匹配,江西旅游人均消费始终低于全国均值50元左右。权威媒体统计的前十大热门旅游城市和热门旅游景区,我省无一上榜,龙头景区的吸引力还有待加强。同时,我省旅游景区业态相对单一,景点竞争力不足,景区产品与旅游多元化、个性化需求还不够匹配,业态还不够丰富,缺乏较有吸引力的参与型休闲旅游活动项目和体验型休闲旅游活动项目,还存在留客难的问题,一定程度上还处于快旅快游的“门票经济”时代。

       四、意见和建议
       党的十九届五中全会提出了“十四五”时期经济社会发展指导思想和必须遵循的原则,强调要统筹发展和安全,加快建设现代化经济体系,加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,推进国家治理体系和治理能力现代化,不断提高贯彻新发展理念、构建新发展格局能力和水平。这是我们推进旅游法治建设和旅游产业高质量发展的根本遵循和行动指南。
       (一)进一步深化认识,加强对旅游法治建设和旅游产业高质量发展的组织领导。当前,我国疫情尚未结束,世界疫情形势依然严峻。正所谓“危中有机”,谁能抓住机遇实现转型升级,谁就能实现率先复苏、率先振兴。党的十九届五中全会对发展旅游业在内的服务业作出了具体部署,为依法治旅、疫后兴旅提供了新的机遇,也提出了新的要求。旅游业产业链条长,关联度高,参与市场主体多,能起到“以点带面”的作用,是推动经济高质量发展,构建新发展格局的重要抓手,而且共同富裕的结果会让更多民众参与旅游。要深入贯彻习近平总书记视察江西重要讲话精神,在危机中育新机、于变局中开新局,在旅游工作上“作示范、勇争先”,着力推动依法治旅、依法兴旅,以旅游法治建设保障我省旅游产业高质量发展,着力建设一流旅游目的地,坚持开展一流的宣传营销,完善一流旅游基础设施,构筑一流的智慧旅游,实施一流的旅游管理,培育一流的人才,提供一流的游客服务。
       (二)进一步加强宣传教育,提升普及“两个条例”的广度和深度。各级涉旅部门要把条例宣传贯彻工作作为推动全省旅游产业高质量发展的一项重要工作,不走过场,常抓不懈,促进条例顺利实施;要通过印发条例宣传资料、悬挂宣传标语横幅、电子屏幕滚动宣传、设置宣传栏、开展现场咨询等形式,推动条例进机关、进企业、进学校、进社区、进景区、进场馆,形成浓厚的旅游宣传氛围,让条例宣传深入群众,让条例内容深入人心,提升群众知晓度;要继续组织旅游管理、执法、从业人员开展相关培训,详细解读条例主要内容,明确贯彻实施要求,进一步提升旅游市场主体法治意识;要以贯彻实施“先行赔付”等创制性条款为契机,充分发动传统媒体、新媒体等对条例开展宣传,特别是要发挥微信公众号、短视频等新兴媒介传播速度快、受众人群广的优势,组织开展相关话题讨论、投票、竞赛等,进一步打造江西旅游口碑。
       (三)进一步求真务实,着力破解法规实施中的具体突出问题。目前,全省建立“先行赔付”制度工作已取得了阶段性成效,实现了全省全覆盖的目标。下一步,省里相关部门还要加大检查监督力度,督促各地及时制定具体管理制度和落实具体工作机构,确保先行赔付资金能有效发挥作用。同时,条例规定在重要旅游景区及游客集散地可以设立旅游法庭、警务室以及由人民调解员、旅游协会成员、志愿者等组成的旅游调解委员会,快诉快结旅游活动中发生的纠纷矛盾,及时保障旅游者合法权益等内容,各地应结合实际逐一贯彻落实好。条例要求旅游主管部门会同有关部门编制全省旅游发展规划,建议按“多规合一”的要求,高起点编制全省旅游规划,统筹全省景区、路线和资源,消灭旅游空白点,打造知名精品旅游线路,探索建立对接长三角一体化、融入粤港澳大湾区建设的旅游区域合作机制。
       (四)进一步加强协同配合,提高执法监管的能力。旅游市场监管是一项涉及多部门、多领域的系统性、综合性工作。各级涉旅部门要坚持党委统一领导,加强与市场、公安、交通、安监等部门的工作协作,可学习借鉴福建等地做法,设立省级统一的投诉受理平台,细化部门投诉责任清单,加强协同配合,定期组织联合执法。要进一步优化旅游治理,落实地方、景区疫情防控主体责任,健全旅游综合监管机制,夯实安全生产责任制,发挥好智慧手段在优化治理中的突出作用,切实维护好旅游消费者的合法权益;要提高服务质量,进一步增强旅游服务意识,强化旅游市场整治,依法打击扰乱旅游市场行为,让旅游者乐享消费、放心消费。同时,针对研学旅行、红色培训、高风险旅游项目等旅游新业态,建议从省级层面制定相应的标准规范,明确相应的许可审批部门、安全监管部门和监管责任,引导和推动旅游新业态规范有序发展,促进旅游产业提质增效。
       (五)进一步担当作为,推动我省旅游产业高质量发展。进入新发展阶段要有新的举措,要在旅游理念和旅游业态创新上再下功夫,努力发展休闲康养、研学科普等新业态,在夜色经济等方面持续发力,推动旅游业态与时俱进,不断发展、不断升级;要继续推进旅游体制机制改革,持续深化重点旅游景区管理体制改革,高起点、高标准推进国家全域旅游示范区建设;要找准特色定位,加强景点景区品牌塑造,深化旅游线路品牌塑造,大力开展差异化、特色化旅游开发,充分挖掘好各地的生态、文化、红色等优质旅游资源,打造区域性特色品牌;要加强基础建设,以创建更多的5A 级景区为目标导向,积极推进重点景区的交通、餐饮、住宿等基础设施建设,提升讲解、导游、智慧旅游等软件水平,增强龙头景区的核心竞争力;要加强品牌宣传,充分发挥新媒体、融媒体作用,在旅游营销创新上再下功夫,进一步打响“庐山天下悠、三清天下秀、龙虎天下绝”,丰富“江西风景独好”品牌的内涵;要壮大市场主体,采取金融引导、助推上市等各种方式,吸引民营资本和社会资源积极参与旅游产业开发;要创新旅游科技,运用互联网、大数据、云计算、VR等新方式,完善和提升旅游综合智慧平台功能,激发云旅游等新业态潜力和活力;要培养旅游人才,重点加强旅游创意、旅游管理、金牌讲解等人才的引进和培养,为加快全省旅游产业高质量可持续发展提供人才保障。