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为新时代的“枫桥经验”保驾护航——《江西省矛盾纠纷多元化解条例》制度设计

2021/07/02 17:40   编辑:邵新羚   来源:省人大常委会法工委

  枫桥经验是二十世纪六十年代初浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造的“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决,实现捕人少,治安好”的管理方式。1963年,毛泽东主席批示要总结和推广“枫桥经验”,从此,“枫桥经验”走向全国。今天,在体制转轨、社会转型、利益多元、矛盾凸显的新形势下,创新发展新时代的“枫桥经验”,深入推进和完善矛盾纠纷多元化解机制,是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,是促进社会公平正义、维护社会和谐稳定的必然要求。

  近年来,我省社会治理工作取得了显著成效,连续十六年被评为全国综治工作优秀省。但随着我省经济社会的快速发展、社会变革的加剧、利益格局的调整而导致的矛盾纠纷明显增长,特别是因劳动用工、婚姻家庭、征地补偿、环境污染等问题引发的矛盾纠纷,呈现出纠纷主体多元化、利益诉求复杂化、纠纷类型多样化等特点,对现有的社会矛盾纠纷化解机制提出了新的挑战,仅靠单一的矛盾纠纷解决途径已经无法满足基层社会纠纷解决的需要。同时,我省现有的矛盾纠纷多元化解机制也暴露出种种问题,如化解纠纷主体职责不清、程序衔接不畅、调解人才缺乏、经费保障不足等。这些问题亟需通过地方立法予以解决,从制度层面推动矛盾纠纷化解机制创新,促进矛盾纠纷及时有效化解。

  为创新发展新时代的“枫桥经验”,加快构建和完善矛盾纠纷多元化解机制,整合人民调解、行政调解、司法调解等多种社会资源,形成功能互补、程序衔接的矛盾纠纷有效化解体系,2021年6月2日,省十三届人大常委会第三十次会议全票表决通过了《江西省矛盾纠纷多元化解条例》(以下简称《条例》),自2021年7月1日起施行。《条例》分为总则、主体职责、纠纷预防、纠纷化解、保障措施、监督处罚、附则等七章,共五十四条,以立法的形式将我省矛盾纠纷多元化解工作中行之有效的制度规定和经验做法进行了总结和提升,对于促进我省矛盾纠纷多元化解工作法治化、规范化,提升社会治理水平,维护社会和谐稳定,建设更高水平平安江西,提供了重要的法制保障。

  如何开展矛盾纠纷多元化解工作?《条例》主要作了以下五类制度设计。

  明确主体责任,形成矛盾纠纷化解合力

  随着社会的不断发展,矛盾纠纷体现多样性和复杂性,如劳资纠纷中包含有工伤认定、土地征用中包含有房屋拆迁、经济纠纷中包含有投资受损等,从而涉及多个部门相关职责,容易导致部门之间的推脱,形成不了合力,导致无相关部门主导矛盾纠纷化解,从而引发矛盾升级,增加化解难度。

  矛盾纠纷多元化解工作作为一项综合性、系统性的工作,明确责任主体尤为重要,为形成化解合力,《条例》规定,一是明确了各责任主体的职责,即各级人民政府及其有关部门、人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政部门、信访工作机构、人民团体、仲裁机构、乡(镇)村(居)基层组织、调解组织、法律服务机构等主体在矛盾纠纷多元化解工作的职责;二是承担矛盾纠纷化解职能的责任主体,应当建立矛盾纠纷化解工作领导责任制,主要负责人为矛盾纠纷化解工作第一责任人;三是责任主体对跨行政区域、跨部门、跨行业、涉及人数众多、社会影响较大的矛盾纠纷,应当加强联动配合,依法及时进行预防和化解矛盾纠纷;四是各级平安建设统筹协调机构负责本行政区域内矛盾纠纷多元化解的调查研究、组织协调、督导检查、考核评估等工作,建立部门联动处理机制。

  突出源头预防,最大限度减少纠纷产生

  为从源头上预防和化解纠纷,《条例》专设了“纠纷预防”一章,将源头预防工作贯穿于重大决策、行政执法等全过程,强化矛盾纠纷排查、风险预警、社会稳定风险评估,从而减少纠纷的产生。

  《条例》规定,一是各级人民政府应当建立健全矛盾纠纷排查制度。推行网格化管理,网格员负责网格内矛盾纠纷的日常排查工作;在矛盾纠纷易发多发领域和特定时期,应当开展专项排查和重点排查。二是建立健全社会矛盾风险预警机制。乡镇(街道)综治中心对排查和报送的矛盾纠纷事项,符合预警条件的,及时报当地人民政府处理,并向县(市、区)综治中心报告;县级以上人民政府各部门对排查中发现的矛盾纠纷,符合预警条件的,应该按照要求及时报有关主管部门处理,并向同级综治中心报告。三是各级人民政府及其有关部门作出关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策,应当先行开展社会稳定风险评估。通过这些制度,能够快速发现和甄别矛盾纠纷,最大限度将其消除在萌芽状态、化解于基层。2020年,全省8.5万名网格员、196万名平安志愿者、近600万名农村法律明白人,上门入户排查化解矛盾纠纷,化解成功率保持在96%以上,八成以上化解在乡镇和村居。

  和解调解优先,将纠纷尽量化解在诉前

  非诉讼途径解决纠纷,成本较低、对抗性较弱、不伤和气,有利于修复关系,构建和谐社会。为最大限度将纠纷化解在诉前,促进形成以非诉讼途径为基础,诉讼途径为顶端的“金字塔”模式,进一步构建和解调解优先、分层递进、司法兜底的矛盾纠纷多元化解机制,《条例》规定,矛盾纠纷多元化解工作遵循和解、调解优先原则。各责任主体发现纠纷或者收到当事人化解纠纷申请后,对于可以依法调解的,应当引导当事人先行协商和解;当事人不愿和解或者和解不成的,引导调解;当事人不愿调解或者调解不成,或者纠纷不宜调解的,及时告知当事人选择其他合法途径解决。

  《条例》还对现有“诉调对接”“警调对接”“检调对接”“访调对接”“行(政)调对接”“专调对接”“仲调对接”等七种对接机制予以确认并完善,并对各类纠纷化解组织、化解途径和化解程序的协调联动、合理衔接作了较为全面的规定,整合社会资源,形成相互衔接联动的大调解工作体系。

  加强平台建设,提供高效便捷化解服务

  为给当事人提供高效便捷的矛盾纠纷化解服务,巩固我省矛盾纠纷多元化解工作的建设成果,有必要加强各级各类矛盾纠纷化解平台建设。

  《条例》规定,一是省、设区的市、县(市、区)、乡镇(街道)、村(社区)五级综治中心为矛盾纠纷多元化解的工作平台;二是县(市、区)、乡镇(街道)、村(社区)综治中心应当加强纠纷多元化解综合性服务平台建设;三是设区的市、县(市、区)人民政府有关部门应当分别建立劳动争议、婚姻家庭、交通事故、医疗纠纷、学校意外伤亡事故、山林土地水利矿产资源权属、环境污染、物业服务等八类专业性、行业性纠纷多元化解服务平台。通过加强平台建设,各级机关、团体和企事业单位实现矛盾纠纷多元化解工作全覆盖,市县两级全面建立专业性、行业性纠纷多元化解服务平台。

  强化保障监督,有效开展纠纷化解工作

  经费和人员等各项保障措施是矛盾纠纷多元化解工作的基本前提,矛盾纠纷化解工作需要大量的走访和调查,没有经费和人员等保障,工作就无法有效开展。

  为强化矛盾纠纷多元化解工作的各项保障措施,确保工作顺利进行,《条例》从多个方面对保障监督作出了规定:一是经费保障。《条例》规定,各级人民政府应当将矛盾纠纷多元化解工作经费、人民调解委员会补助经费、人民调解员补贴经费、劳动人事争议仲裁工作经费、农村土地承包经营纠纷仲裁工作经费等列入财政预算;行业主管部门应当将设立的行业调解组织工作经费纳入本部门预算;村(居)民委员会和企业事业单位应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。二是人员保障。《条例》规定,各级人民政府应当加强人民调解员队伍建设,各级综治中心应当配备专、兼职工作人员,村(居)民委员会应当健全人民调解委员会。《条例》还鼓励人大代表、政协委员、乡贤、亲友、邻里等当事人认可的人员参与调解民间纠纷,发挥乡贤能人作用。三是服务保障。《条例》规定,国家机关、人民团体可以通过购买服务等方式,将纠纷化解工作委托社会力量办理;县级以上人民政府及其有关部门应当加强信息化建设,实现数据互联共享,为矛盾纠纷多元化解工作提供服务。四是考核监督。为了使各项工作和保障措施落到实处,《条例》健全了相关考核监督机制,规定各级人民政府应当将矛盾纠纷多元化解工作纳入年度工作考核。各级平安建设统筹协调机构应当将矛盾纠纷多元化解工作纳入综治领导责任制考核和平安建设考评,并应当建立督查机制,定期对本行政区域矛盾纠纷多元化解工作进行督查。

  《条例》通过推进和完善矛盾纠纷多元化解机制,形成矛盾纠纷多元化解合力,让人民群众的活跃创造成为矛盾纠纷多元化解发展进步的不竭源泉,为新时代的“枫桥经验”保驾护航。(作者:孙文燕王励)