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《江西省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》的理解与适用

2022/12/29 16:25   编辑:邵新羚   来源:江西省人民检察院

  为妥善办理检察公益诉讼案件,全面加强国家利益和社会公共利益的保护,推进检察公益诉讼工作规范健康发展。2022年7月26日,省十三届人大常委会第四十次会议通过《江西省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》(以下简称《决定》),自2022年9月1日起施行。

  一、《决定》出台的背景和意义

  检察公益诉讼制度是党的十八届四中全会作出的一项重大改革部署,是以法治思维、法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度设计。自2017年7月检察公益诉讼制度全面实施以来,在各级党委领导、人大及其常委会的监督以及政府的支持下,依托有关部门和社会各界的配合与帮助,江西省检察公益诉讼工作在办案规模、理念更新、机制建设和社会认同等方面实现了快速发展,积累了一些实践经验。与此同时,也遇到了因法律依据不足、配套制度不完善而带来的诸多困难与问题,难以适应新时代形势发展的要求。因此,亟待省人大常委会就加强检察公益诉讼工作作出决定,为保障检察公益诉讼制度在我省全面有效实施提供地方性制度依据。

  一是贯彻党中央及省委决策部署的需要。2014年10月,党的十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”;2019年10月,党的十九届四中全会明确提出“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”的要求。2021年6月,《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要求“积极稳妥推进公益诉讼检察”“总结实践经验,完善相关立法”。国家立法层面,通过授权试点的决定、制定修改一批相关法律,建立健全检察公益诉讼制度,反映了国家对检察机关全面履行“国家的法律监督机关”宪法职能定位助推全面依法治国的重视。省级立法层面,《江西省优化营商环境条例》《江西省革命文物保护条例》相继增加公益诉讼条款,反映了建设法治江西的现实需求。2017年9月22日,省委办公厅、省政府办公厅印发《关于支持检察机关提起公益诉讼工作的通知》,对加强和支持我省检察公益诉讼工作提出了具体要求。2018年11月29日,省十三届人大常委会第九次会议听取和审议了《江西省检察院关于检察机关提起公益诉讼工作情况的报告》,并对进一步加强检察公益诉讼工作提出了要求。2022年2月,省人大常委会将《决定》列入2022年立法计划。出台《决定》有利于将党中央决策部署和省委工作要求落到实处,有利于将诉讼法、专门法律中有关公益诉讼的相关规定执行到位,有利于更好地服务我省经济社会高质量跨越式发展和社会治理需要,是法治江西建设的具体实践。

  二是守护人民群众美好生活的需要。公益保护是社会各界共同关注、共同参与的事业。新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境以及美好幸福生活提出了更高需求,对公益保护有越来越强烈的愿景。检察公益诉工作是一项为人民群众新时代更高水平、更丰富内涵的需求提供服务的检察业务。《江西省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》在“加强法律实施的监督”中明确要求“健全公益诉讼工作机制,拓宽公益诉讼案件范围”。检察公益诉讼制度建立以来,社会各界和广大人民群众对检察公益诉讼的关注和要求也越来越高,我省越来越多的人大代表对加强和完善检察公益诉讼工作提出意见建议。出台《决定》有利于回应社会关切、形成社会共识,也有利于增强全社会保护公益的法治观念,增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

  三是加强检察公益诉讼工作的需要。检察公益诉讼有力拓展了检察机关法律监督职能的内涵和外延,既是检察机关履职尽责的新方式,也是检察事业与时俱进、服务经济社会发展新的着力点。江西检察机关开展公益诉讼工作,解决了一批长期困扰人民群众的环境污染、资源破坏、食品药品安全等问题,办理了一批在全国范围内有影响力的案件,形成了一批具有示范引领作用的经验做法。但是,作为一项新的制度,由于现行法律关于检察公益诉讼的规定还较为原则,实践中还存在一些困难和问题,影响检察公益诉讼工作的有效开展与长远发展。出台《决定》有利于总结实践经验形成制度成果,有利于从制度上破解制约我省检察公益诉讼工作的难题,为推动落实和完善检察公益诉讼制度提供实践参考范本。

  二、《决定》出台的过程与主要考虑

  根据省人大常委会的要求,省检察院与省人大监察司法委、省人大法制委、省人大常委会法工委就立法工作安排、条文修改等多次进行会商。制订过程中,先后通过实地调研、书面征求意见、召开座谈会、专家论证会、向社会公开征求修改意见等方式,广泛听取意见建议并认真予以吸收。通过调查研究、沟通协调、反复修改完善形成了决定草案稿。省十三届人大常委会第四十次会议表决通过。主要有以下考虑:

  一是坚持政治性和人民性。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,严格遵循党中央关于检察公益诉讼的重大决策部署,深入贯彻习近平总书记关于检察公益诉讼的重要论述,紧扣党的十九届四中全会要求以及《中共中央关于加强新时代法律监督工作的意见》等中央改革要求,确保《决定》符合检察公益诉讼制度设计的初衷与发展方向。坚持以满足人民美好生活需要为导向,将为了人民、代表人民和依靠人民作为出发点,在线索提供、案件办理、问题整改等方面,强化检察公益诉讼的公众参与和社会监督,让人民群众在检察履职中获得更多更实的获得感、幸福感、安全感。

  二是坚持法律监督性。始终立足检察机关法律监督机关的宪法定位,紧扣“公益诉讼是以诉的形式履行法律监督的本职”,遵循诉讼基本规律,严格依据、准确体现民法典、民事诉讼法、行政诉讼法、人民检察院组织法等相关法律法规的规定,确保基本制度设计、人民检察院的职权、各方支持配合要求等规定不与上位法冲突。同时注重在具体规定中融入“双赢多赢共赢”“诉前实现维护公益目的是最佳司法状态”“跟进监督”等理念,体现检察公益诉讼的制度价值与特色。

  三是坚持回应实践需求。对江西省检察公益诉讼工作开展以来实践中发现的新情况、新问题,认真梳理,系统研究。围绕拓宽案件线索来源、明确调查取证手段及保障措施、规范办案程序、加强协作配合、完善配套制度机制方面内容,有针对性地作出规定。对近年来最高人民法院、最高人民检察院制发的司法解释及司法解释性质文件中已经作出规定、实践中证明有效、确有必要在《决定》中作出规定的内容,予以吸收。着眼管用务实可操作,尽可能细化相关条款,明确程序规范,使各项规定统筹协调、衔接配套,奠定良好的运行的制度基础。

  四是坚持体现特色。认真总结江西省检察公益诉讼工作经验成果,借鉴比较26个省决定的相关规定以及有益经验,明确规定支持配合检察公益诉讼工作列入法治政府建设等考核内容、“检察建议+调研报告”社会治理模式等内容,使实践成果在《决定》中予以固化。坚持从实际出发,专门规定了工作提示函、检察公益诉讼工作宣传周等具有江西特色的条款内容。

  三、《决定》的主要内容

  《决定》共二十六条。主要就以下几个方面作出了规定。

  (一)明确检察公益诉讼的指导思想。根据中央要求、法律法规规定和实践经验,《决定》明确了加强检察公益诉讼的指导思想是充分发挥检察机关法律监督职能,促进依法行政、严格执法,维护宪法、法律权威,维护社会公平正义,维护国家利益和社会公共利益,保障公民合法权益,促进国家治理体系和治理能力现代化。按照上述指导思想,明确了检察机关开展公益诉讼的方式、各有关方面支持配合检察公益诉讼以及案件范围领域等内容。需要说明两个问题,一是关于督促起诉。虽然法律对于“督促起诉”的履职方式并没有明确的规定,但是《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中明确检察公益诉讼的改革可以从建立督促起诉制度入手,故明确督促起诉的履职方式符合制度建立的初衷。二是关于案件范围。《决定》在法律明确赋权的“4+6”领域外,根据《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》的规定,对检察公益诉讼案件范围作了适当拓展。同时参照民事诉讼法和行政诉讼法关于检察机关提起公益诉讼的案件范围的立法条文,用“等”予以概括性规定,为拓展公益诉讼案件范围及单行法律法规赋权预留了空间。

  (二)细化检察环节办案程序。为保证检察机关正确行使权力,精准开展法律监督,《决定》对立案、调查、诉前程序、跟进监督、起诉、终结案件等程序作出了具体规定。一是明确检察公益诉讼案件线索来源。以“列举+兜底”的方式对检察机关在履行职责中发现案件线索的来源作了具体的规定。鼓励社会公众依法向检察机关举报公益诉讼案件线索。经核实采用的,给予奖励。二是明确民事公益诉讼案件办理程序。细化了公告的对象、公告期和媒介、公告的效力等内容。同时明确英雄烈士保护领域案件优先采取直接征询意见的方式履行诉前程序。应当注意的是,检察机关目前是提起安全生产领域公益诉讼的唯一适格主体,因此不需要公告。三是明确行政公益诉讼案件办理程序。检察建议是检察机关履行法律监督职能的重要手段,《决定》对磋商、检察建议相关程序进行了规定。行政机关收到检察建议后无正当理由未在法定期限内全面履行职责的,检察机关才会提起诉讼。为了充分听取行政机关意见,尊重行政机关在公益保护体系中的主体作用,《决定》规定行政机关对检察建议有不同意见的,可以在规定时间说明情况,检察机关应当依法审查行政机关提出的异议。四是工作提示函。实践中,部分检察机关对行政机关等有关单位不依法履行职责的,创新采取发送工作提示函的方式,既尊重行政机关等有关单位的主体地位,又能更好听取有关单位的意见建议,有利于提高监督效率,体现了对行政机关自我纠错的尊重,得到了有关单位的充分肯定。《决定》吸收了该经验做法并予以明确。五是强化了检察建议落实的刚性。检察公益诉讼诉前程序只有启动实体解决问题的程序功能,明确社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性的行政公益诉讼案件的检察建议抄送有关部门,可以更好地通过被建议单位外部的刚性监督机制,促进检察建议的有效落实。六是明确检察机关参与社会治理的要求。总结吸收实践中制发社会治理检察建议、运用“检察建议+调研报告”公益诉讼系统治理模式等经验做法,明确检察机关参与社会治理的方式,以从更深层次推动解决公益受损问题的解决,堵塞原有治理体系中的漏洞,切实将检察公益诉讼制度优势转化为社会治理效能。

  (三)丰富调查手段和保障措施。调查是公益诉讼办案最核心的环节,是确保检察建议科学合理可行的基础,也是确保公益受损问题整改落实的重要保障。为了保障和规范检察机关调查工作,《决定》明确规定了调查收集证据的方式与保障措施,为检察机关调查收集证据提供有力的规范依据和履职保障。一是明确调查收集证据的方式。根据人民检察院组织法以及相关司法解释的规定,沿用了《人民检察院公益诉讼办案规则》“列举+兜底+禁止性规定”的方式,在“6+N”方式的基础上,增加“向银行等金融机构查询、调取、复制有关证据材料”的内容,丰富调查收集证据的手段。二是明确调查的保障措施。根据立法法的规定,限制人身自由或查封、扣押、冻结财产等强制措施只能由法律规定,根据刑法、监察法、人民警察法、治安管理处罚条例等法律法规规定,对拒绝或者妨碍调查、收集证据的单位和个人,专门规定了保障性措施,增加刚性。

  明确公益保护系统部门衔接配合。公益保护是系统工程,为充分发挥各方主体作用,激活其他公益保护制度共同发挥作用,《决定》就政府及其职能部门、监察机关、公安机关、审判机关支持配合检察公益诉讼工作提出了具体要求。一是明确推动行政执法与检察公益诉讼信息共享平台建设,开放相关行政执法信息等数据,实现信息共享,建立健全生态环境损害赔偿、生态环境保护督察、审计监督、安全生产监督、公共卫生监督等工作与检察公益诉讼衔接工作机制,等等。这些规定有利于拓宽公益诉讼案件线索来源,实现行政执法和检察履职的有衔接,以严格执法、公正司法共同推进相关法律正确有效实施。二是明确监察机关与检察机关建立健全问题线索移送及协助机制,实现监察监督与检察公益诉讼的有效衔接,将公益保护与对人监督结合起来,形成检察监督与监察监督合力,共同促进行政机关依法行政、严格执法。2019年,江西省监察委员会与江西省人民检察院共同制定《关于加强公益诉讼工作协作配合的实施意见(试行)》,就加强公益诉讼领域监察监督与检察监督的协作衔接作出了探索。三是明确与审判机关共同推动检察公益诉讼案件公正高效地审理以及有效执行,充分发挥审判机关、检察机关对国家利益、社会公共利益的司法保障作用。依法探索推动惩罚性赔偿、生态修复等制度机制,为完善相关制度积累实践样本。四是明确公安机关加强办案的衔接,专门规定商请提前介入、案件线索移送、协助收集固定证据等方面内容,以节约诉讼资源,提高诉讼效率,实现对破坏国家利益和社会公共利益行为人的刑事责任、民事责任以及行政责任的全面追责。加强对检察公益诉讼的保障与监督。为从可续发展地角度推进检察公益诉讼制度,《决定》明确了建立相关配套保障的规定,但是相关内容较为原则,便于各地在协同推进公益诉讼的实践过程中积极探索有益经验。一是明确将行政机关支持配合检察公益诉讼工作的情况列入法治政府建设等考核内容,提高有关部门的配合度。二是明确加强对公益诉讼的财政保障措施,以及公益诉讼资金的管理使用的内容。三是明确加强检察公益诉讼司法鉴定服务支持力度。为解决检察公益诉讼司法鉴定难、鉴定贵问题,探索完善检察公益诉讼先鉴定后收费工作机制。必要时采取财政预拨、事后清算的方式予以保障。四是明确每年5月的第4周为本省的检察公益诉讼工作宣传周,常态化做好法治宣传教育工作,倡导社会各界支持和关心公益诉讼。推动完善公开听证、检察公益诉讼观察员、志愿者制度以及案件线索举报奖励机制,拓宽社会公众有序参与检察公益诉讼的方式。五是明确各级人大及其常委会对检察公益诉讼工作的支持和监督。

  四、人民检察院在贯彻实施《决定》中应当注意的问题

  (一)正确认识《决定》的定位。《决定》不求“毕其功于一役”。《决定》规定的内容不可能解决检察公益诉讼制度发展过程中面临的所有问题,而是在当前时期,总结实践中成熟经验做法的基础上,最大程度凝聚各方共识所提出的问题解决方案、创新发展思路。各级检察机关要在推动现行公益诉讼相关制度、机制和程序落实的同时,探索推进公益诉讼范围拓展和科学的规范体系性框架的建立。既要立足当下,对《决定》有明确规定的,应当严格遵守,规范推进检察公益诉讼各项工作。及时归纳《决定》适用过程中的经验,及时发现和总结《决定》运行过程中的问题。又要着眼长远,立足新时代新要求,对《决定》作出原则性规定或者没有规定的,应当遵守宪法、法律和相关法规,遵循相关基本原则和程序规定,积极稳妥推进检察公益诉讼探索创新,力求为完善检察公益诉讼制度积累实践经验。

  (二)坚持以办案为中心。各级检察机关要始终坚持法律监督这个宪法定位,牢牢抓住办案这个中心,从发展完善中国特色社会主义检察制度的高度,谋划和推进检察公益诉讼工作的发展、完善、创新。要围绕中心服务大局,把法定领域做实做好,与时俱进地回应人民群众美好生活的需求,积极稳妥拓展公益诉讼案件范围。要严格按照《决定》明确的程序,强化办案的程序性和规范性,充分运用好磋商、工作意见函、听证、检察建议等方式,做好诉前治理的“前端化解”;积极推广“检察建议+调研报告”社会治理模式,深层推动公益受损问题的标本兼治,充分发挥检察公益诉讼制度治理效能和独特价值。针对各领域办案中的重点难点问题,加强梳理研究,力争形成各个特定领域或专门问题的统一办案标准,推动完善符合检察公益诉讼办案规则体系。探索完善公益诉讼一体化办案机制,加强跨区划检察协作探索,推动解决“上下游不同步、左右岸不同行”的“划江而治”问题;加强上下级检察院之间的协作,找准公益诉讼与其他检察业务间的融合接口。强化科技赋能,借助外部智慧支持,强化社会参与,补强检察机关办案经验、力量、技术方面的弱项。对经过实践检验、效果好的案件办理经验、机制制度及时进行总结、提炼和推广。

  (三)正确处理好相关工作协同。各地检察机关可以结合本地实际,主动争取人大的支持,对《决定》没有进行规定或者规定较为原则的内容予以丰富,推动当地人大常委会出台关于加强公益诉讼检察工作的决定。已出台专项决定的可以通过执法检查或“回头看”等方式,总结和提炼一批经过实践检验的好经验好做法。针对办案中发现普遍存在的治理漏洞、短板,经过调研论证后,可以积极建言献策,推动当地人大出台专项立法,为解决公益受损问题提供地方性制度依据。对办案中遇到的分歧与问题,要主动向当地党委、人大、政府报告,加强与行政机关、审判机关的沟通协作,发挥公益诉讼衔接润滑作用,凝聚双赢多赢共赢的共治力量,推动公益受损问题解决。深化落实跨系统横向协作,制定细化相互配合的工作机制和措施,融合制度优势,形成各方各尽其职、齐抓共管的公益保护格局。对《决定》中明确的加强行政执法与检察公益诉讼信息共享平台建设、建立健全检察公益诉讼与生态环境损害赔偿等衔接工作机制、公益诉讼与执行修复衔接工作机制等方面要求,各地检察机关可以结合本地实际先行先试,为省级层面推动建立完善相关机制积累经验。结合宣传周活动,各地检察机关要结合本地实际,加强新闻宣传策划与协作,优化宣传内容形式,提升宣传效果。要主动接受人大代表、政协委员、社会公众对检察公益诉讼工作的监督,主动听取各方意见,不断提升人民检察院司法公信力。(江西省人民检察院第八检察部危欢供稿)