——2025年3月25日在江西省第十四届人大常委会第十五次会议上
省人大法制委副主任委员、省人大常委会法工委主任 陈建平
省人大常委会：
根据有关法律法规规定，现将2024年开展备案审查工作情况报告如下，请审议。
对规范性文件开展备案审查，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职权。2024年，在省人大常委会的正确领导下，省人大常委会法工委坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，深入学习习近平法治思想和习近平总书记考察江西重要讲话精神，紧紧围绕贯彻党中央加强新时代备案审查工作的决策部署和全国人大常委会、省委工作要求，与常委会办公厅、有关委员会密切配合，认真开展备案审查工作，着力在制度建设、监督问效、探索创新、法规清理等方面担当作为、锐意进取，为省人大常委会依法履行备案审查职责提供服务保障，推动我省备案审查工作迈上新台阶。
一、夯实制度基础，构建备案审查工作新格局
一年来，法工委自觉将党中央关于加强备案审查制度和能力建设的系列决策部署和全国人大常委会以及省委工作要求融入备案审查工作全过程各方面，通过修改完善法规和相关制度，建立健全备案审查工作机制，保障党中央对备案审查工作的要求落地见效，在法治轨道上推动形成备案审查工作新格局。
根据全国人大常委会的部署要求，法工委在2024年2月初启动了《江西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(以下简称条例)全面修订工作，于9月提请省人大常委会审议通过。条例由原来不分章节的二十二条增加到六章五十八条，从指导思想和基本原则到备案范围、审查重点、审查方式、审查程序、处理方式和保障监督等各个环节，对备案审查工作机制进行了系统性重塑，既忠实反映了党中央和全国人大常委会对备案审查工作的职能定位和目标要求，又呈现出鲜明的江西特色。一是扩大备案审查对象范围。首次把政府部门和法律法规授权组织制定的规范性文件纳入主动审查范围，突破以往人大、政府两套备案审查系统独立运行的工作格局，同时将乡镇街道制定的规范性文件纳入备案审查，打通备案审查工作“最后一公里”。二是丰富备案审查工作方式。在原有审查方式的基础上，拓展形成主动审查、依申请审查、专项审查、移送审查、联合审查等五种审查方式，首次提出根据区域协调发展需要，可以开展跨区域联动审查。三是优化备案审查工作程序。对报备审查、审查中止、沟通协调、发函约谈、依法撤销等环节程序进行细化规定，实现备案审查全流程闭环管理。四是完善备案审查监督机制。对信息化建设、专项报告、衔接联动、责任追究等机制作出规定，特别是将制定机关开展报备、审查、自纠工作情况纳入法治考评，切实增强各部门做好备案审查工作的责任意识。
此外，在修订新条例的基础上，法工委还启动了《江西省法规规章规范性文件数据库使用管理办法》的制定修改工作，进一步深化法规制度之间的衔接和配套，不断织密备案审查监督的制度体系。
二、紧盯三个环节，推动审查监督取得新成效
法工委坚持深入贯彻落实“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，充分拓展备案审查工作的广度和深度，采取各种有力措施，“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，对报备的规范性文件逐件开展审查，对审查发现问题的文件坚决予以纠正，为法治江西建设提供有力的法治保障。
(一)精准规范推进报备工作
在2023年规范性文件清理，具体明确规范性文件定义、范围的基础上，督促指导报备机关规范报备工作，剔除了往年工作报告类等非规范性文件,不断推进备案工作精准化、规范化。一年来，法工委共收到报送备案的规范性文件36件，同比下降73%。其中，省人民政府规章7件、其他规范性文件3件；省高级人民法院规范性文件2件、省人民检察院规范性文件7件；设区的市人大及其常委会规范性文件8件，设区的市人民政府规章9件。从报备总体情况看，各制定机关能够严格依照法律法规规定，及时、规范履行报备义务，自觉接受省人大常委会监督。
(二)多管齐下推进审查工作
法工委坚持综合运用多种审查方式，积极推进有备必审，共对78件规范性文件开展审查。一是主动审查全覆盖。按照政策性、合法性、适当性审查标准，依法对报备的规范性文件逐件开展主动审查，审查过程中注重准确适用法律法规依据，根据实际需要，积极向全国人大常委会法工委请示有关问题，确保审查意见符合法律精神、法律原则和法律规定。二是依申请审查有响应。一年来共收到公民、组织提出的审查建议44件，对公民、组织提出的审查建议，逐一登记、逐一研究办理，及时与审查建议人联系沟通，详细了解真实情况，推动有关问题解决，并做好向审查建议人沟通反馈工作，沟通反馈率100%，努力让群众在每一个案例中都感受到公平正义。三是专项审查有力度。按照全国人大的要求，年初对涉及生态环境保护领域的规范性文件，组织有关方面开展集中清理和专项审查工作。共清理出15件规章、规范性文件，并于2月将专项审查情况报告全国人大。
(三)刚柔相济推进纠错工作
对发现的问题文件，坚持审慎处理，充分尊重制定机关的正当理由，广泛听取人大相关委员会、相关部门单位和专家学者的意见，力争用最佳的方式纠正，达到法律效果和社会效果相统一。一年来共推动制定机关纠正规范性文件7件，同比增长130%。
省政府某规范性文件规定，设立营利性养老机构，应在工商行政管理部门或市场监管部门办理登记后，在民政部门申请设立许可。我们经审查认为，根据老年人权益保障法的有关规定，养老机构登记后，只需要向民政部门备案。该规范性文件关于营利性养老机构需在登记后向民政部门申请设立许可的规定，属于增设行政许可。经沟通，制定机关已同意对该规范性文件进行废止。
省政府某工作部门规范性文件、某设区的市政府规章规定，物业服务企业在发生严重危及房屋安全的紧急情况下，可以申请使用住宅专项维修资金。有公民对此提出审查建议。我们经审查认为，根据民法典的有关规定，紧急情况下需要使用维修基金维修建筑物及其附属设施的，应当由业主大会或者业主委员会依法申请。相关条款规定物业服务企业可以在紧急情况下申请使用住宅专项维修资金，与民法典有关规定不一致。经沟通，相关制定机关均已同意对相关规定作出修改。
某设区的市政府规范性文件规定，对事故和违法多发的外卖骑手，一律纳入“黑名单”，抄告即时配送行业主管部门、协会、企业，实行全行业禁入。我们经审查认为，通过“黑名单”实行全行业禁入是限制从业的具体实施方式，2021年修改的行政处罚法明确将“限制从业”列为处罚类型，除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。该规范性文件直接规定对事故和违法多发的骑手实行全行业禁入，属于增设行政处罚。经沟通，制定机关已同意对该规范性文件进行废止。
三、着眼一体发展，坚持以改革创新求突破
一年来，我们始终坚持系统观念、整体观念，在统筹谋划、协同推进、探索创新上下功夫，与市县乡人大同题共答、同向发力，推动形成全省备案审查工作一体化发展新局面。
(一)开展试点工作，探索审查范围扩面深化
为贯彻落实党中央关于“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的决策部署和全国人大关于逐步将政府部门和乡镇规范性文件纳入备案审查的新要求，我们积极开展探索实践，6月和7月开始指导推动鹰潭市、赣州市、抚州市人大常委会对本级政府部门和法律法规授权组织以及乡镇街道规范性文件开展备案审查试点工作，在试点过程中加强日常沟通指导，引导他们依法规范开展，注重总结提高，并在11月中旬举办的全省备案审查工作座谈会上进行经验交流，为下一步在全省范围推广铺开奠定实践基础。
(二)注重数字赋能，实现审查功能便捷高效
目前，全省法规规章规范性文件数据库共入库文件14057件，其中地方性法规607件、政府规章172件、人大及常委会决议决定1877件、政府规范性文件5485件、政府部门规范性文件5476件、监察委规范性文件13件、法院规范性文件172件、检察院规范性文件255件。为进一步提升全省法规规章规范性文件数据库质量，启动全省法规规章规范性文件数据库建设“回头看”工作，组织推动全省各级国家机关对本单位现行有效的文件进行再梳理，对已入库文件进行再核查。通过“回头看”工作，新增入库文件2198件，更正存在问题的前期入库文件1800余件，废止文件117件。进一步改进审查建议在线提交功能，不断降低审查建议的提交门槛，优化公民提交审查建议使用体验，公民在线提交审查建议36件，较上年提升17倍，有效保障了群众的知情权、参与权、监督权。
(三)突出点面结合，力促审查能力稳步提升
针对市县人大常委会专业人员少、审查能力不足的现状，为切实提升市县人大常委会备案审查工作能力，我们采取“覆盖培训+重点授课”“线上日常指导+线下调研交流”等多种方式，全方位加强对市县人大常委会工作的培训指导。
一方面，加大培训指导覆盖面。通过举办全省立法培训班和备案审查工作座谈会，组织省人大相关委员会、11个设区的市人大、省“一府一委两院”以及部分基层立法联系点有关负责同志开展业务培训和工作交流。全国人大常委会备案审查室和省人大常委会法工委的主要领导分别作专题辅导授课，对深化备案审查工作重要性的认识、落实“三必”原则、加强制度和能力建设等提出明确要求；此外，还分批派员赴赣州、宜春、九江及新干、丰城等12个市县进行授课指导。7月中旬，由法工委相关处室联合信息保障中心举办江西数字人大培训班，开展备案审查、全省法规规章规范性文件数据库运用培训。一年来，共组织或者参与培训指导15场，培训900余人次。
另一方面，加强培训指导针对性。一是通过电话、微信等方式进行日常答疑解惑，通过具体问题的分析讲解，帮助提高市县人大工作人员审查能力；二是通过专题调研和结合立法调研的方式，围绕推进备案审查规范化、审查实质化，赴抚州、鹰潭等地区进行实地调研，组织召开7场片区市县座谈会，开展面对面交流、点对点指导，既帮忙查找工作中存在的共性问题、难点问题，又教解决问题的思路和方法；三是编辑3期《立法工作参考(备案审查工作专辑)》印发全省人大及有关部门，其中，首次编撰典型案例专辑，并在省人大门户网站上公布，有针对性地指导市县人大开展审查纠错工作。
四、着力维护法制统一，实行清理工作常态化
地方性法规和规范性文件清理工作是维护国家法制统一的重要手段，也是备案审查工作的重要内容。一年来，法工委不断强化责任意识、大局意识，常抓不懈做好地方性法规清理工作，先后开展了一次全面清理和两次专项清理，清理力度前所未有，有效解决了地方性法规与党中央决策部署和国家法律法规“不一致、不协调、不适应”的问题。
一是坚持全面清理。紧跟上位法制定修改步伐，主动适应改革发展需要，继续常态化开展法规清理工作，对省法规中与上位法规定和改革发展不一致的，按照予以废止、一揽子修改、适时修改、继续有效等方式进行集中处理，共清理地方性法规175件次，提请省人大常委会审议通过一揽子修改地方性法规6件，有力保证我省地方性法规的“生命力”。
二是坚持专项清理。根据党中央的决策部署和全国人大常委会工作安排，认真开展地方性法规及人大有关决议决定中涉及不平等对待企业以及明显滞后不适合继续适用的规定的专项清理工作。为确保清理工作质量，专门印发清理工作的通知，明确清理范围、重点、标准、步骤，会同省人大有关委员会和省直有关单位按照职责分工，梳理出省本级和南昌、新余等地需要清理修改的具体法规和决议。两次专项清理共清理地方性法规250余件次，提请省人大常委会审议通过废止2件地方性法规和1件决议，一揽子修改2件地方性法规和1件决定。同时，督促南昌、新余等相关设区的市对本市相关地方性法规按照时间节点清理修改落实到位，有力保障了党中央重大决策部署和法律法规的规定在本省的贯彻落实。
过去的一年，规范性文件备案审查工作取得了一定成绩，但与全国人大常委会、省人大常委会的要求和人民群众的期待还存在一定的差距和问题：一是备案审查工作队伍仍需加强，审查能力有待提高；二是备案审查信息化手段应用不足，数字赋能功效发挥不明显；三是基层单位对备案审查工作重要性认识不足、重视不够。这些问题都需要我们在今后的工作中，采取切实措施加以解决和改进。
2025年工作安排
2025年，法工委将在省人大常委会领导下，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，全面贯彻落实修改后的监督法、全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定要求和新修改的备案审查条例，进一步突出备案审查工作质效，推动备案审查工作改革创新，提升备案审查工作水平，为奋力谱写中国式现代化江西篇章提供坚强法治保障。
一是进一步推进备案审查规范化。全面贯彻落实《江西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，推动条例确定的各项制度和要求贯彻落实；修改《江西省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》，围绕备案审查等五个重点内容，对标对表上位法，结合本省工作实践，对有关条款进行补充完善。
二是进一步扩大备案审查工作试点。总结试点经验，推动乡镇街道人大备案审查工作向全省全面铺开，实现所有乡镇街道行政规范性文件报送人大审查；继续选择部分设区的市、县(市、区)人大常委会开展政府部门及授权组织规范性文件备案审查工作试点。
三是进一步探索备案审查工作新路径。邀请人大代表、政协委员参与备案审查工作，探索践行全过程人民民主的新路径；选取部分基层立法联系点和代表联络站作为备案审查工作联络点。
四是进一步发挥备案审查信息化作用。继续开展数据库建设“回头看”工作，重点对政府部门、乡镇规范性文件入库工作进行督促。借助人工智能技术，进一步完善备案审查信息平台功能、数据库审查建议在线提交功能，引导公民通过数据库提交审查建议。
五是进一步加强备案审查工作指导。召开备案审查工作座谈会暨培训会，开展备案审查业务培训，提高市县人大备案审查能力水平。继续开展备案审查工作专题调研，帮助市县人大研究解决共性问题。
