——2025年5月27日在江西省第十四届人大常委会第十六次会议上
省农业农村厅厅长 孙朝辉
省人大常委会:
习近平总书记高度重视高标准农田建设工作,反复强调保障国家粮食安全的根本在于耕地,建设高标准农田是一个重要抓手,要坚定不移抓下去,提高建设标准和质量,真正实现旱涝保收、高产稳产。党中央、国务院将高标准农田建设作为落实“藏粮于地、藏粮于技”战略的重要抓手,系统谋划推动一系列决策部署,进一步夯实粮食安全根基。近年来,全省各地各有关部门认真贯彻习近平总书记重要指示批示精神和党中央、国务院决策部署,落实省委、省政府工作要求,系统发力、整体推进,扎实推动我省高标准农田建设,累计建成面积达3094.35万亩,占全省耕地面积的75.8%,为保障国家粮食安全、加快建设农业强省奠定了坚实基础。
一、主要工作和成效
2022年以来,全省累计投入资金290.1亿元,新建786.5万亩、改造提升190.6万亩高标准农田,超额完成国家下达的新建778.5万亩、改造提升188.5万亩的建设任务,建设成效明显,2022年获国务院督查激励,2022年、2023年连续两年获农业农村部通报表扬。一是基础设施明显改善。加强“田、土、水、路”等基础设施配套,统筹发展高效节水灌溉面积78.98万亩,项目区基础设施条件明显改善,灌溉保障率达90%以上,农田宜机率达92%。二是耕地质量有效提升。严格执行耕作层剥离再回填程序,突出耕地地力提升,引导各地按照不超过200元/亩的标准,因地制宜、综合施策改善项目区耕地质量,项目区耕地质量平均提升0.3-0.5个等级。三是粮食产能稳步提高。建成的高标准农田基本达到“渠相通、沟相连、旱能灌、涝能排”要求,引导项目区农田原则上全部用于粮食生产,亩均粮食产能增加100斤以上。四是农民收益得到增长。积极引导当地农民群众参与项目建设管护获取劳务报酬,增加农民收入,建成高标准农田土地流转率达75%以上,亩租金平均增加100元以上,年均聘用管护人员1.5万余人,人均管护收入可达3000元以上。
重点推进了四个方面工作。
(一)坚持压实责任强推进。一是强化组织推进。省委、省政府高度重视、高位推进,尹弘书记、建春省长十分关心高标准农田建设工作,多次深入调研、听取汇报,作出指示批示,提出明确要求。省级层面成立以省领导任组长,农业农村、发展改革、财政、自然资源、水利等多部门组成的高标准农田建设领导小组,2024年转为部门联席会议制度。全面构建起党政领导、部门协同、上下联动、各司其职的工作机制,扎实推进高标准农田建设工作。二是压实工作责任。将高标准农田建设纳入地方党委和政府落实耕地保护和粮食安全责任制考核,每年对各地任务完成、工程质量、建后管护等情况进行考核。同时纳入审计、财会监督等重点内容,加强项目实施、资金管理、工程质量等监督,层层压实工作责任。三是制定专项规划。《江西省高标准农田建设规划(2021-2030年)》明确全省到2025年累计建成3079万亩,并改造提升305万亩高标准农田;到2030年累计建成3330万亩,并改造提升793万亩高标准农田。推动市、县(区)全面制定建设规划,形成国家、省、市、县四级规划体系,将建设任务分解到市、县(区),落实到地块,并推动规划落地实施。截至2024年底,全省已提前完成2025年规划新建任务。
(二)坚持健全机制抓质量。一是实施全程监管。明确“五统一”管理机制,建立项目储备库管理、规划设计“三进三出”、项目“四制”管理、“县级自验自评、市级验收、省级抽查”三级验收考评等机制,完善项目实施全链条管理机制。聚焦重点环节强化监管,建立项目设计方案部门联审机制,强化项目建前把关。建立工程总承包(EPC)模式报审备案、领导干部违规插手工程如实记录及时上报等制度,推动建设农田工程专门招标平台,强化招投标管理。试行农田建设监管责任人制度,按标段从乡镇二级法人选派项目监管责任人,下延项目监管触角。制定项目管理指南、全过程风险防控指南、质量负面清单等制度,明确各环节实施要点、程序及风险,指导市、县(区)规范项目实施。二是细化建设标准。制定《江西省高标准农田建设规范》,细化“六大工程”建设要求。制定《特殊类型区域高标准农田建设相关要求》,确定了冷浸田、沙土田、石头田、丘陵田、山垄田、山腰田等地块建设技术模式,强化特殊地块项目建设指导。三是推进多方监督。建立群众监督机制,引导群众通过组建村民理事会等形式,全程监督项目建设质量。设立高标准农田建设投诉举报热线,公开受理群众反映问题,及时回应群众诉求。建立监理飞行检查机制,加强对监理等关键岗位履职监督。创新“乡村主建、农民主体”农田建设模式,探索乡镇人民政府、农村集体经济组织、新型农业经营主体等作为主体实施项目建设,有效带动乡村两级参与项目实施监管,2024年实施试点项目190个,带动群众务工13544人,发放务工工资1.72亿元。
(三)坚持建管并重促长效。一是健全管护机制。制定了《江西省统筹整合资金推进高标准农田建设项目建后管护指导意见》等制度,建立了“县负总责、乡镇监管、村为主体”的管护机制,明确了“五有三确保”管护要求,指导各地规范项目建后管护。二是强化经费筹措。要求县级政府切实履行“县负总责”责任,在年度财政预算中安排高标准农田建后管护经费,支持各地利用高标准农田项目结余资金、新增耕地指标交易收益、村组集体经济收益等,多渠道筹措建后管护资金。省财政每年安排200万元建后管护奖补资金,对部分建后管护工作落实较好的县(市、区)实行奖补。2024年,全省各地累计落实管护经费2.4亿元、管护人员15703人,有效保障日常管护工作开展。三是加强灌溉保障。大力推进解决农田灌溉“最后一公里”问题攻坚行动,统筹安排省级财政资金6亿元,以农业增产增收潜力大、粮食生产能力突出的灌片为重点,整灌片开展改造提升,力争三年基本解决263万亩5000余处问题,目前已完成245万亩整治任务,总体进度达到90%。加大灌区建设力度,2024年完成68处大中型灌区建设任务,新增恢复改善灌溉面积150余万亩;印发《江西省农田灌溉发展规划》,规划至2035年灌溉水源改造、灌区建设与改造等任务目标,预计可新增及恢复灌溉面积700万亩。
(四)坚持落实投入强保障。一是保持投入力度。保持亩均3000元投资标准,积极争取中央资金支持高标准农田建设,2022年以来累计争取中央资金116.04亿元(含2024年度未验收项目24.64亿元),其中中央财政资金73.76亿元、中央预算内投资19.52亿元、特别国债资金22.76亿元。2023年建立省、市、县分级负担机制(承担地方投资比例为6∶1∶3)和产粮大县农田建设利益补偿机制;2024年取消产粮大县县级配套要求,保持省级财政投入占地方支出比例不低于60%,2022年以来,省级财政累计投入项目资金45.28亿元。二是加强资金管理。建立项目工程概算单价预警机制,分工程明确项目参考单价,对超过参考单价上限10%的项目,实行预警,并重点关注,发现问题及时督促整改。制定项目投资审减负面清单,指导各地提升项目概算精准性,将项目资金尽可能投入到工程建设。印发《江西省高标准农田建设项目绩效评价指标体系(试行)》,强化资金绩效管理,提升资金使用效益。三是强化激励评价。每年开展高标准农田省级绩效评价,对排名前20位的项目县予以奖补,2022年以来累计奖补5.75亿元,有效营造创优争先的良好氛围。
二、存在的主要问题
总体来看,近年来我省高标准农田建设管理机制不断健全、工程质量持续向好、建设成效逐年提升、群众满意度不断提高,工作取得了阶段性成效,但仍存在不少问题和不足。
一是建设难度逐步加大。党中央作出了“到2035年力争将具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田”的重大决策部署。经初步测算,我省还有1055.24万亩永久基本农田待新建。经过多年建设,一些平原易建地块基本完成改造,剩余未建耕地大多是缺乏水源、交通不便、肥力贫瘠等基础条件较差的地块,尤其是山塘等小微型水源工程建设及维护基本无固定投入,按照建设标准全面配齐“田、土、水、路”等基础设施,所需投入较高,预计亩均投入成本达到5000元以上。
二是质量监管存在欠缺。因部分地区制度执行不严、监管缺位等,工程质量问题依然时有发生。有的项目落实规划设计“三进三出”制度不力,设计方案未充分考虑实际和征求群众意见,导致设计不合理、群众不满意。有的项目不按照建设规范和设计施工,在耕作层剥离再回填、沟渠路田间设施建设等方面偷工减料、以次充好,导致工程质量不达标。有的项目监理不履职甚至不在场,对招投标管理、概预算编制、进场材料、施工建设、项目验收等把关不严,质量监管层层失守。
三是资金效益发挥不足。从近年来情况来看,资金管理不规范、资金支出进度缓慢等问题仍不同程度存在,影响建设成效。有的地方履行本级支出责任不力,市、县(区)资金配套不到位,甚至截留、挤占、挪用项目资金。有的地方项目验收、工程决算审计等进度慢,工程款支付滞后,资金滞留较为严重。有的地方竣工验收把关不严,造成多计工程量、多付工程款。
四是建后管护落实较难。推动构建管护经费多元化投入有差距,管护经费基本由县级财政承担,大部分县都没有按照15元/亩足额保障到位。根据目前建成面积按15元/亩计算,每年管护经费需4.6亿元。村级主体作用发挥不充分,村级产权意识不够强,农业经营主体存在依赖心理,参与管护积极性不高。
三、下步打算
认真贯彻落实党中央、国务院关于高标准农田建设的决策部署和省委工作要求,围绕“真正把耕地特别是永久基本农田建成适宜耕作、旱涝保收、高产稳产的现代化良田”目标,坚持系统思维,勇于改革创新,严格实施监管,强化建后管护,切实建好、管好、用好高标准农田,全力夯实粮食安全根基。
一是强化系统规划布局。全面摸清建设底数,结合第三次全国国土调查、永久基本农田划定、历年高标准农田上图入库等成果,摸清核实已建和待建宜建高标准农田底数和布局。加快编制实施方案,制定我省逐步将永久基本农田建成高标准农田实施方案,把建设任务落实到乡镇、村组、地块。统筹布局项目实施,结合鄱阳湖平原高标准农田重大工程建设,推进整区域建设试点,集中力量支持部分县(市、区)先行探索实践,用3-5年时间打造一批整区域建成县,力争到2035年将具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田。
二是强化工程质量监管。完善工程质量抽测、监理飞行检查、全过程跟踪审计等机制,强化日常监督管理,及时发现问题并督促整改。加强对规划设计“三进三出”、群众监督、农田建设监管责任人等重点制度落实情况跟踪,强化制度执行落地。加快推进农田工程招标平台建设,完善配套制度体系,探索对参建主体实行负面清单管理,强化参建主体监督约束。探索开展高标准农田建管综合保险试点,引进保险公司同步承担工程质量监督和项目建后管护,防范工程质量缺陷风险。围绕推进“小田并大田”,引导各地在尊重农民意愿的基础上,依法依规、稳步有序推进土地权属调整,扩大土地平整覆盖面,提升建设成效。
三是强化建后管护落实。探索建立高标准农田建后管护激励机制,由上级财政根据各地建后管护经费落实情况给予奖补,引导推动各地认真落实管护责任,保障管护工作顺利开展。推动建成项目及时移交村集体,纳入集体资产管理,强化产权归属意识,健全村级管护制度,推动村级管护工作规范化开展。探索建管用一体化试点,推动各地用好“惠农农田贷”、贷款贴息政策,引进新型农业经营主体以“先建后补”方式参与项目建设。
四是强化资金绩效管理。把好设计关口,编制高标准农田预算等标准定额,提高设计概算精准性,推动项目资金足额用于田间工程。把好分配关口,优化资金分配方式,探索从省级层面对新建和改造提升实行差异化投入,推动项目资金更好匹配建设需求。把好使用关口,强化定期调度、通报督办等机制,加强绩效评价,督促各地加快资金拨付,提高使用效益。把好监督关口,依托财会监督、审计等手段,加强资金使用管理日常监督,严厉查处有关问题,加强典型案例通报,强化震慑打击。
五是强化工程有效衔接。按照“灌区下延、高标上接、县级统筹”的思路,加强灌区渠系与高标准农田衔接,强化项目资金支持,支持有条件的地区将相对集中的小微灌区整合成中型灌区。全面建成大坳、梅江灌区,加快推进平江、峡江等9处新建大中型灌区建设,积极推进农田沟渠修复整治和平原涝区治理,统筹中小河流治理、大中型灌区建设改造、高标准农田建设等项目实施,系统推进水源到田间的农田灌排体系建设。