——2025年9月22日在江西省第十四届人大常委会第十九次会议上
省人大常委会副主任 张小平
省人大常委会:
习近平总书记高度重视生态保护修复工作，强调要用最严格制度最严密法治保护生态环境。党的二十届三中全会作出深化生态文明体制改革的重大决策，对完善生态保护修复机制提出明确要求。矿山生态修复是生态保护修复的重要内容。为深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党的二十届三中全会决策部署，省人大常委会将《江西省矿山生态修复与利用条例》(以下简称条例)执法检查列入2025年监督工作计划。省人大常委会主任会议审定执法检查方案，成立由省人大常委会副主任张小平任组长，部分省人大常委会委员和省人大代表参加，省人大环资委具体组织实施的执法检查组。6月至8月，执法检查组通过听取汇报，赴萍乡开展前期调研，赴赣州、宜春、上饶、吉安的9个县(市、区)22个点位开展重点检查，委托九江、景德镇市人大常委会自行检查等方式，对条例实施情况进行了检查。现将执法检查情况报告如下，请予审议。
一、实施成效
条例2022年12月实施以来，全省扎实开展矿山生态修复与利用工作，新建绿色矿山93座(省级绿色矿山79座、市级14座)，新增废弃矿山修复面积7万余亩，产生一批优秀生态修复示范案例。例如，赣县崩岗生态修复、寻乌废弃矿山综合治理入选全国山水工程首批优秀典型案例，永平铜矿生态修复入选全国生产矿山生态修复典型案例，广信区望仙谷废弃矿山生态修复入选全国国土空间生态修复典型案例。
(一)修复利用氛围日益浓厚。省委、省政府高度重视矿山生态修复工作，主要领导多次听取工作汇报，对相关问题作出指示批示。各地各部门全面落实条例，利用“6·5世界环境日”“6·25全国土地日”“8·15全国生态日”等重要时间节点，结合矿山大排查大整治专项行动等工作，开展条例进机关、进企业、进社区等，针对矿山企业负责人和关键岗位人员举办120余场专题培训班，累计培训1万余人，进一步凝聚政府、企业、群众生态保护修复共识，共同营造社会各界保护矿山生态环境的浓厚氛围。
(二)配套政策规定不断健全。一是强化规划统筹。省级层面制定出台矿产资源总体规划、国土空间生态修复规划，优化露天矿山最低开采规模和服务年限标准，科学布置矿山生态修复工程。各地相应编制国土空间规划，对矿产资源开发利用进行科学规划，推动矿山开发和生态修复。二是健全配套制度规定。制定《关于进一步加强矿产资源全链条管理的实施意见》《关于进一步加强矿山生态修复的若干措施》，修订《江西省绿色矿山管理办法》《江西省矿山生态修复基金管理办法》等指导性政策文件，进一步健全矿山生态修复管理制度体系。三是完善技术标准规范。制定《江西省国土空间生态修复技术指南》《江西省历史遗留废弃矿山生态修复验收销号指南》，开展矿山生态修复系列标准研究，推动生态修复工作从“经验型”向“标准化”转变。
(三)生态修复利用成效明显。一是有序推进历史遗留矿山生态修复。重点部署“十四五”期间历史遗留废弃矿山重点任务，督促各地扎实开展修复治理，有效消除了地质灾害隐患，稳定了矿山地质环境，恢复改善了生态系统功能。二是加强持证矿山监管治理力度。科学优化矿权设置，加强矿业权清理和差别化退出，聚焦遏制增量目标，严格控制新增采矿损毁土地，暂停露天矿山矿业权出让。开展“双随机”检查，督促矿山企业编制落实年度修复计划，按照“边开采、边修复”原则切实履行矿山生态修复主体责任。有效监管矿山企业生态修复资金投入，保障生态修复项目的资金需求。三是稳步推进绿色矿山建设。执行新建矿山绿色矿山准入制度，推进现有矿山绿色化改造，引导企业加大投入，采用先进技术和工艺建设规范化的矿区道路、堆场、排水系统，实施粉尘、噪声、废水污染防治，推进资源节约集约利用。全省建成绿色矿山总数占比居全国前列。
(四)资金投入渠道逐步拓宽。一是积极争取财政资金投入。先后实施赣州市山水林田湖草生态保护修复试点项目、赣南等原中央苏区农村土地整治重大工程、长江经济带废弃露天矿山生态修复项目等。连续四年成功申报5个国家历史遗留废弃矿山示范工程项目，获得中央财政资金支持15亿元。二是鼓励和引导社会资本参与。率先出台鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见，探索利用市场化推进矿山生态修复实施办法，允许市、县政府通过引入社会资本参与矿山全生命周期生态修复，充分发挥政策撬动作用。按照“谁投资、谁受益”原则，对参与废弃矿山生态修复的市场主体给予用地和产业发展、生态产品收益等方面政策支持，激发市场内生动力，实现生态效益、社会效益和经济效益相统一。三是不断拓展绿色金融融资平台。鼓励政策性银行、绿色基金和政府投融资平台等共同参与国土空间生态保护修复，与国家开发银行江西省分行、农发行江西省分行签订国土空间生态修复框架协议。
(五)依法治理机制更加完善。一是建立形成全链条监管体系。省市层面建立山水林田湖草沙一体化保护和修复工作联席会议机制，推进矿山生态修复系统治理、综合治理。省自然资源厅等六部门建立矿山生态环境长效监管机制，构建“企业主责、政府统筹、监管部门各负其责”的监管体系，联合组织开展“矿山生态环境大排查大整治”和“矿山生态保护修复”等专项行动。同时将历史遗留矿山生态修复纳入国民经济和社会发展计划，列入河湖长制考核、领导干部离任审计等考核内容。二是持续保持打击矿产资源违法高压态势。坚持开展日常巡查、专项巡查和部门联合执法，连续多年开展打击非法开采矿产资源专项检查，震慑违法行为。省自然资源厅、省财政厅联合印发《江西省矿产资源违法行为举报奖励办法》，推动落实举报人物质奖励和保护机制，进一步拓宽矿产资源违法线索渠道。三是积极拓展公益诉讼和府院联动。在全省范围内组织开展矿山生态保护修复检察公益诉讼专项监督活动，严厉打击矿山生态保护修复违法违规行为，加强行诉衔接，取得明显成效；积极开展部门间联合执法，相互支持依法履职，形成生态环境保护“府院联动”良好格局。
二、主要问题
从检查情况来看，条例贯彻实施取得了明显成效，但还面临一些困难和问题，主要表现在以下几个方面：
(二)部门监管保障还不充分。条例第四条、第五条、第二十三条和第二十六条对各级政府及职能部门的监管职责做了明确规定，但在实施过程中，仍存在部门之间协调不畅、监督不到位的情况。一是监管能力仍有不足。基层监管部门普遍存在人员不足、专业结构单一的问题，缺乏地质工程、生态修复、环境监测等复合型人才，难以对修复方案的合理性、工程质量达标性进行有效审核监管。部分职能部门深入矿山项目监管和指导较少，对矿山企业指导、检查和培训力度不够。二是监管手段相对滞后。目前，矿山日常巡查以人工巡查为主，主要依赖传统人工经验判断，缺乏先进的技术手段和信息化设备支撑，难以对矿山开采活动进行精准监测和实时监控，影响监管工作的准确性和有效性。三是部门联动有待提升。矿山生态修复工作涉及领域广、监管难度大，虽然部门间联动开展了一些专项整治行动，但部门与部门、部门与地方之间的联动机制不畅通，管理政策存在差异，难以有效整合各方资源和力量，导致监管效果不尽如人意。此类问题在市、县监管过程中尤为突出，基层监管力量不足、手段有限，各管一块、条块分割的现象普遍存在。
(三)修复利用资金压力较大。一是资金来源单一。条例第十三条规定县级人民政府应当将承担的历史遗留矿山生态修复经费列入财政预算。在当前经济下行压力加大的情况下，各地财政大多无力投资矿山生态修复项目，矿山生态修复资金主要依赖上级财政支持，县级财政在支持长期性、系统性修复任务方面面临较大压力。二是社会资本投入积极性不高。条例第十九条、第二十条规定了鼓励和支持社会资本投入矿山生态修复与利用，但矿山生态修复项目普遍投资大、周期长、风险高、直接经济效益低，对社会资本吸引力不足，难以满足生态修复资金投入需求。三是生态修复基金没有得到充分保障。条例第十二条规定，采矿权人应当按照国家和本省有关规定设立矿山生态修复基金账户，计提矿山生态修复基金专项用于矿山环境治理恢复和土地复垦等生态修复。检查中发现，仍有少数矿山企业的矿山生态修复基金未按要求计提到位。此外，矿山生态修复基金账户为企业私有资金账户，虽由矿山企业、银行与自然资源部门签订三方监管协议，仍存在修复基金因企业债务纠纷被法院冻结甚至强制执行现象，给矿山履行生态修复责任留下资金缺口隐患。
(四)验收管护环节存在不足。一是生态修复验收标准不统一。矿山生态修复工作要充分尊重自然和生态系统演替规律，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，以最小人工干预、最小代价进行整体保护和系统修复，给予大自然必要的生态恢复时间和空间。但在具体实践中，仍然主要依靠人工经验判断，把握尺度不一，主观性较强，往往以“见绿”为判定标准，尤其是对于高陡边坡修复和复绿效果标准尚未达成共识。二是后期管护机制不健全。条例第二十五条明确了矿山生态修复验收合格后的管护主体和管护责任。检查中发现，一些矿山生态修复项目通过了竣工验收，但由于缺乏稳定长效的后期管护机制和专项经费，出现管护责任主体不明确、资金保障不到位、监管措施不健全等问题，修复效果难以长期维持。三是一些矿山生态修复利用效果不明显。有的项目受交通、水源、立地条件和气候因素等影响，植被生长慢、修复周期长、创面恢复难度大，所在区域出现“生态退化”“再贫瘠化”问题；有的矿山修复和污染治理标准不高，废弃矿渣违规堆放、尾矿库废水收集不到位，存在废水渗排溢流、淋溶水污染周边土壤和地下水等风险隐患；有的矿区因周边村民随意取土、水土流失、垃圾堆放等二次破坏，导致修复治理效果未达预期，影响修复成果巩固提升。
(五)统筹推进实施还有欠缺。一是修复方式单一化。条例第十三条规定，历史遗留矿山生态修复方式包括自然恢复、工程治理、土地整治、转型利用等。但在实施过程中，多以工程治理为主，依赖传统土地复垦、植被恢复等基础路径。尤其是石灰岩、大理岩矿区，边坡植被修复难度大、专业性强，第三方技术服务机构合作成本较高，在当前修复技术不足、资金紧张的情况下，修复成效受到一定制约。二是优惠政策兑现落地难。条例第二十条、第二十一条明确政府支持社会投资历史遗留矿山生态修复与利用的优惠政策，第二十二条明确实施矿山生态修复为耕地、农用地、林地、湿地的流转使用政策，但在实践过程中，有的受市场需求影响，有的受国家政策限制，有的缺乏可操作性的指导政策，难以满足绿色矿山建设需求，也制约了历史遗留矿山修复后的转化利用。三是价值实现路径有待拓展。矿山生态修复产生的经济效益仍不够明显，可复制、可借鉴的价值实现途径不多。客观上，大部分矿山地处偏远，进行生态修复的主要方式是植草种树，真正利用起来特别是实现价值转化的偏少。同时，针对矿山修复后生态化利用的政策体系还不完善，存在项目前期评估不科学、收益分配机制不健全、风险分担机制不完善等因素，限制了社会资本与政府的合作。
三、意见建议
针对执法检查发现的问题，为推进条例全面贯彻实施，执法检查组提出以下意见和建议：
(一)加强学习宣传，切实增强思想自觉和行动自觉。政府及有关部门要深入学习贯彻习近平生态文明思想，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山理念，正确处理好高水平保护和高质量发展的关系，加快完成“十四五”历史遗留废弃矿山生态修复重点任务，科学编制“十五五”规划目标，将保护优先、绿色发展理念贯穿于矿产资源开发、生态修复与利用全过程，切实增强矿山生态修复的思想自觉和行动自觉。要深入开展条例的宣传教育，突出面向矿山企业的精准普法，讲清法律责任，曝光典型案例，利用新媒体平台向社会广泛宣传展示我省生态修复良好成效，积极引导全社会更加关心、支持和参与矿山生态保护与修复工作。
(二)坚持系统观念，全过程压实监管责任。一是加强部门协同监管。充分发挥矿山生态修复与利用协调机制作用，强化部门协同、队伍建设，针对目前存在的监管不到位、不及时问题，加大力量统筹、能力提升、过程监管力度，聚焦矿山生态修复事前、事中、事后的重点环节，定期开展巡查、排查、核查，对矿山开采、加工、运输等各环节的违法违规行为进行严厉打击，形成全过程、常态化监管格局。二是加强信息化监管。将矿山生态修复内容纳入自然资源综合监测监管协同机制，充分运用国土空间生态修复信息系统，推广应用卫星遥感、无人机巡查、在线监测等手段，发挥各在线监控系统在矿情监测、数据分析运用方面的作用，及时发现违法违规现象和问题隐患，提高矿山生态修复监管信息化、智能化水平。三是加强执法协作配合。健全矿山生态环境保护行政执法与刑事司法双向衔接工作机制，强化自然资源与法院、检察院、公安、司法等部门协调配合，着力解决自然资源领域执法工作面临的公益诉讼风险、案件移送难、执行到位难等问题，共同推进区域性废弃矿山生态修复工作。
(三)健全投入机制，多元保障资金需求。一是做好财政资金保障工作。积极争取中央财政资金支持，组织申报国家“十五五”山水林田湖草沙一体化保护和修复工程项目，落实好5个国家历史遗留废弃矿山生态修复示范工程项目地方资金配套，为历史遗留矿山生态修复提供必要资金支持。二是鼓励社会资本参与。发挥财政资金引导带动作用，按照“谁治理、谁受益”原则，打通社会资本参与通道。针对社会资本参与修复的难点堵点，优化社会资本参与生态修复治理程序、参与领域、实施模式、主体权责等，配套制定鼓励投资优惠政策，提振市场信心，撬动社会资本积极投入生态修复。三是加强基金保障力度。细化矿山生态修复基金账户管理措施，督促矿山企业认真执行年度修复方案，及时、足额缴存矿山生态修复基金，依法依规足额计提、规范使用。加强与法院协调，尽力避免因矿山债务纠纷冻结、划扣修复基金的隐患，确保专款专用。
(四)把准验收关口，完善长效管护机制。一是统一验收标准。加大对自然恢复理念生态价值与实践路径的宣传推广，将自然恢复由理念到实践进行系统性强化，将其明确纳入政策法规、技术标准与考核体系。引入第三方评估机构，将生态功能恢复作为核心考核指标。针对高陡边坡等特殊地形，制定专门的技术规范和验收标准。二是提高后续管护质效。健全完善矿山生态修复项目后续管护制度，对三年管护到期后的移交程序、责任主体、管护资金等关键环节进行明确，确保管护工作无缝衔接，修复利用效果持续巩固。进一步创新管护方式，推广“专业公司+当地群众”的管护模式，运用遥感监测、物联网等智能化手段进行动态监测，有效防范二次破坏发生。建立管护资金保障机制，确保管护工作可持续。
(五)注重综合施策，拓展价值转化路径。一是分类施策推进保护修复。重点把握治理效果与高效利用，坚持“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜湿则湿、宜景则景”，因地制宜、科学合理选择修复方式。对有污染风险的矿区要加大投入，实施工程措施，下大力气进行人工修复；对地处偏远、不影响群众生产生活、不给周边环境造成影响的矿区，采取自然修复方式，实现降本增效；对具备综合利用和转型发展条件的矿山，推广创新“生态修复+”治理模式，推动矿山生态修复与文化旅游、体育康养、种植养殖等产业融合，拓宽矿山生态修复价值转换通道。二是盘活矿山存量建设用地。统筹使用城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡、碳汇交易等政策，深化林地占补平衡试点，推动矿山修复后腾退的建设用地指标、新增耕地林地指标流转使用，所得收益反哺矿山生态修复工作。三是搭建多方合作平台。不断完善土地、金融、保险等优惠政策，健全项目前期评估、收益分配、风险分担等机制，积极向社会资本和金融机构推荐市场化项目，探索矿山生态修复EOD模式，对产业导入的社会资本给予税收、运营补贴、信贷等方面支持，激发各方主体参与动力，不断提高矿山生态修复和利用效能。
(六)修订相关法规，完善政策措施。一是保持与上位法相衔接。2024年11月，全国人大常委会对《中华人民共和国矿产资源法》进行了修订，进一步健全矿山生态修复制度，我省条例有关规定需要适时进行修改完善，使之与上位法规定相衔接。二是细化明确有关规定。进一步细化绿色矿山奖励和惩戒措施内容，特别是在绿色矿山用地、用林等方面，出台针对性强、可操作执行的政策措施，调动矿山企业的积极性。三是出台完善相关配套政策。建议完善生态修复的补充耕地指标、建设用地增减挂钩指标、林草碳汇等生态产品的价值评估、交易规则和收益分配机制，明确修复主体的合理收益权。
